Cassazione Civile, Sentenza n. 26264/2021 del 28/09/2021

Esito

La controversia

I medici avevano chiesto il risarcimento del compenso aggiuntivo previsto per l'attività svolta in "zone disagiate/disagiatissime" per il periodo gennaio 2000 - aprile 2005, sostenendo che la Regione Abruzzo aveva tardato (fino al 2005) nell'individuare tali zone, determinando la mancata corresponsione dell'indennità. In primo grado il Tribunale aveva rigettato la domanda per prescrizione quinquennale; la Corte d'Appello aveva invece ritenuto che la Regione avesse una responsabilità contrattuale (per via dell'AIR del 25/11/1998) e aveva condannato la Regione al pagamento degli importi dovuti. La Regione ha impugnato in Cassazione contestando la qualificazione contrattuale dell'obbligo della Regione verso i medici, la motivazione della Corte d'Appello e la conseguente applicazione del termine di prescrizione decennale.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della Regione, ritenendo che l'AIR e l'ACN non instaurino un'obbligazione contrattuale diretta tra la Regione e i medici convenzionati: la procedura di individuazione delle zone è demandata alle ASL (con potere sostitutivo della Regione in caso di inerzia), ma ciò non trasforma la Regione in parte del rapporto convenzionale né crea a suo carico un obbligo contrattuale verso i medici. Di conseguenza la Corte ha cassato la sentenza di appello e, decidendo nel merito, ha rigettato la domanda dei medici.

Norme richiamate

• dPR n. 484 del 1996 (Accordo Collettivo Nazionale - ACN)

  "art. 45, comma 3, lettera h)"; "art. 32"; "art. 73, comma 1"; "art. 74"

  L'ACN definisce il quadro e assegna alle intese regionali la disciplina delle maggiorazioni per zone disagiate/disagiatissime; tuttavia non è fonte diretta del rapporto contrattuale individuale con la Regione e non impone automaticamente una obbligazione contrattuale della Regione verso i medici.

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo (AIR) 25/11/1998 (delib. n. 3081/1998)

  "La proposta di individuazione da parte delle Aziende... pervenire alla Regione entro tre mesi... In assenza avrebbe provveduto direttamente la Regione"; "la corresponsione dei compensi (...) decorre dal momento in cui il relativo provvedimento della G.R. di individuazione della zona disagiata o disagiatissima produce i suoi effetti"

  L'AIR disciplina procedure e criteri per individuare zone disagiate e attribuisce alle ASL la competenza di proposta, prevedendo un potere sostitutivo regionale; la Corte ha interpretato tali disposizioni come attribuzioni procedurali/amministrative e non come obbligazioni contrattuali dirette della Regione nei confronti dei medici convenzionati.

• Deliberazione Regione Abruzzo n.117/2005

  Atto regionale che effettivamente ha individuato le zone disagiate nel 2005; la Corte ha ritenuto che la tardiva adozione non costituisca di per sé obbligazione contrattuale verso i medici.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Stabilisce che la struttura del compenso e le materie rilevanti per le convenzioni sono definite dagli accordi collettivi nazionali, confermando il ruolo vincolante della contrattazione collettiva nella determinazione dei contenuti delle convenzioni tra ASL e medici.

• Legge n. 833 del 1978, art. 48

  Origina il principio di uniformità territoriale e il ruolo degli accordi collettivi nazionali nella disciplina dei rapporti dei medici convenzionati.

• d.lgs. n. 29 del 1993 (art. 45 commi 4 e 9) e richiamo a d.lgs. n.165/2001

  "Le amministrazioni pubbliche osservano gli obblighi assunti con i contratti collettivi di cui al presente articolo" (parziale citazione richiamata in motivazione)

  Regolano i rapporti fra livelli della contrattazione collettiva e impongono alle amministrazioni pubbliche di osservare gli obblighi contrattuali; la Corte ha comunque distinto tra obblighi assunti nell'ambito di contrattazione collettiva e la sussistenza di un'obbligazione contrattuale diretta verso soggetti terzi.

• Codice Civile, artt. 1362-1363

  Principi ermeneutici applicati dalla Corte per interpretare l'AIR e stabilire che dalla lettura complessiva non emerge un'obbligo contrattuale della Regione verso i medici.

• Codice Civile, art. 1321

  Richiamato rispetto alla natura negoziale dell'AIR: l'esistenza di un contratto collettivo non implica automaticamente che la Regione sia parte di singoli contratti individuali in senso da poter essere obbligata contrattualmente verso i medici.

• Codice Civile, art. 2043

  La Regione aveva sostenuto che, se vi fosse responsabilità, questa sarebbe extracontrattuale (illecito), ma la Corte ha escluso la responsabilità contrattuale e nel contempo ritenuto che l'azione dei medici non potesse trovare pieno fondamento direttamente nei confronti della Regione.

• Codice Civile, artt. 2946 e 2947 (prescrizione)

  La qualificazione della responsabilità come contrattuale o extracontrattuale determina il termine di prescrizione: contrattuale = termine decennale (art. 2946 e segg.), extracontrattuale = termine quinquennale (art. 2947 e segg.). La Corte ha ritenuto che non poteva farsi luogo ad una responsabilità contrattuale della Regione.

Massime di principio

• La qualificazione della responsabilità (contrattuale vs extracontrattuale) dipende dalla presenza di un'obbligazione diretta e specifica verso il singolo soggetto: incarichi o poteri procedure amministrative attribuiti da un accordo collettivo ad un ente non trasformano automaticamente l'ente in parte del rapporto contrattuale individuale.
• Quando un accordo collettivo regionale assegna alle ASL la competenza di adottare atti propedeutici e prevede un potere sostitutivo della Regione, ciò configura di norma obblighi procedurali/amministrativi e non obbligazioni contrattuali dirette verso i lavoratori convenzionati, salvo che il testo non contenga impegni chiari e individualizzati a favore dei singoli.
• La scelta fra termine di prescrizione decennale o quinquennale dipenderà dalla corretta qualificazione della responsabilità: per azioni basate sul rapporto convenzionale (obbligazioni derivanti dal contratto individuale) si applica il termine più lungo; per responsabilità extracontrattuale si applica il quinquennio.
• In casi analoghi chi agisce contro la Regione per mancata adozione di atti regionali dovrebbe provare l'esistenza di un obbligo diretto, specifico e immediatamente obbligatorio a favore del singolo (es. clausola che stabilisce espressamente una obbligazione della Regione verso i singoli), altrimenti l'azione rischia di essere inquadrata come extracontrattuale e più facilmente assoggettata a prescrizione.
• È fondamentale verificare la fonte del diritto che genera il credito: se il compenso deriva dal contratto individuale con la ASL (che recepisce l'ACN/AIR), la pretesa va normalmente rivolta e motivata nei confronti dell'ASL; l'eventuale responsabilità della Regione per inerzia amministrativa richiede una diversa impostazione probatoria e processuale.
• In sede preventiva conviene ottenere atti amministrativi formali che dimostrino l'obbligo diretto dell'ente e calcolare tempestivamente i termini di prescrizione in relazione alla qualificazione giuridica della pretesa.