Circolare numero 76 del 27-3-1990

Nuovo ordinamento dei servizi e ristrutturazione dell'Ente

La circolare descrive il riassetto organizzativo conseguente alla ristrutturazione dell'Ente, inteso come soggetto pubblico erogatore di servizi. L'obiettivo dichiarato è adeguare l'assetto interno al nuovo ruolo istituzionale, rafforzando autonomia, flessibilità gestionale, decentramento e responsabilizzazione dei diversi livelli direzionali.

Nuovo ruolo dell'Ente e criteri di gestione

La ristrutturazione parte da una nuova concezione dell'Ente, fondato sui criteri di economicità, imprenditorialità ed efficienza. Il nuovo ruolo si manifesta in più direzioni:

• separazione tra gestione previdenziale e assistenziale;
• ampliamento delle attività istituzionali fino alla previdenza integrativa;
• attribuzione di strumenti operativi più incisivi, come la possibilità di costituire o partecipare a società per la gestione del patrimonio immobiliare;
• facoltà di conferire incarichi di consulenza a esperti esterni nei settori informatico, contabile e della gestione finanziaria dei fondi integrativi.

La circolare collega a questo nuovo ruolo la necessità di riconvertire la tecnostruttura, con particolare attenzione all'assetto centrale e con i necessari aggiustamenti nei sistemi regionale e periferico.

Autonomia dell'Ente e sistema dei controlli

Un profilo centrale è l'ampliamento dell'autonomia dell'Ente, sia sul piano organizzativo sia sul piano del sistema dei controlli. In particolare:

• viene estesa l'area della delegificazione già introdotta dal D.L. 536/1987, convertito nella legge 29 febbraio 1988, n. 48, in materia di procedure per l'erogazione delle prestazioni e la riscossione dei contributi;
• viene prevista la possibilità di deroghe alla legge n. 70/1975;
• il sistema dei controlli viene razionalizzato.

Rimangono il controllo continuativo del Magistrato della Corte dei Conti sulla regolarità ed efficienza della gestione finanziaria e il controllo politico della Commissione parlamentare di vigilanza. Parallelamente:

• la maggior parte degli atti soggetti a vigilanza ministeriale diviene esecutiva;
• vengono limitati gli atti sottoposti ad approvazione, tra cui quelli sugli organici complessivi delle singole qualifiche funzionali, sui bilanci e sulla costituzione o partecipazione a società per la gestione del patrimonio immobiliare;
• viene abolito il controllo concomitante di legittimità del Collegio sindacale, al quale resta il controllo contabile sulle gestioni amministrate, sul patrimonio e sul bilancio.

Ridefinizione dei livelli di direzione

La circolare ridefinisce in modo organico i livelli di responsabilità della gestione dell'Ente:

• Consiglio di Amministrazione: indirizzo e normazione generale, con regolamenti, bilanci, programmi pluriennali e gestione delle risorse della previdenza integrativa;
• Comitato Esecutivo: amministrazione ordinaria e straordinaria, con provvedimenti generali in materia di organizzazione e personale;
• Direttore generale: sovraintendenza dell'intero processo gestionale e delle risorse organizzative e di personale;
• dirigenza: responsabilità della gestione operativa e conseguimento degli obiettivi affidati alla tecnostruttura.

Per gli organi periferici si segnala il mutato ruolo dei Comitati regionali, che da organismi meramente decisori diventano punti di raccordo con gli organi centrali, anche per effetto della soppressione del secondo livello di contenzioso.

Leve di gestione e filosofia del cambiamento

Per sostenere il cambiamento vengono introdotte nuove leve gestionali:

• una filosofia di gestione dei quadri dirigenti e direttivi orientata al merito;
• un sistema premiante;
• interventi straordinari basati su progetti finalizzati, con risorse dedicate e incentivi economici.

La circolare evidenzia che il nuovo ordinamento non si limita a ridefinire le competenze, ma mira anche a modificare la cultura organizzativa e i meccanismi di responsabilizzazione.

Stato dell'assetto organizzativo precedente

La ricostruzione della situazione pregressa mette in luce che il processo di ristrutturazione, negli anni precedenti, si era sviluppato soprattutto per interventi puntuali di adeguamento e sostegno, senza una revisione organica complessiva. L'assetto centrale risultava segnato da:

• rigidità del modello ordinamentale;
• burocraticità, dovuta a sovrapposizione dei livelli di responsabilità, stratificazione del processo decisionale e formalismo nei rapporti;
• pletoricità, derivante dalla moltiplicazione di strutture e sottostrutture.

I punti critici principali erano l'inadeguatezza del supporto alle politiche gestionali dell'Ente e l'inefficacia dell'azione direzionale verso i livelli regionale e periferico, anche per la carente gestione dei flussi informativi.

Obiettivi di cambiamento per la Direzione Generale

Per la Direzione Generale il nuovo ordinamento assume il modello del "centro direzionale". L'obiettivo viene perseguito attraverso:

• decentramento di funzioni e compiti gestionali verso il livello periferico, con iniziative specifiche;
• previsione di strutture temporanee di progetto per la graduale riallocazione delle funzioni accentrate in materia di prestazioni e riscossione contributi, incluse le aree dei fondi integrativi e sostitutivi dell'A.G.O.;
• definizione di un sistema organico di strutture di staff a supporto delle politiche di gestione;
• riqualificazione delle funzioni centrali in aree come politica finanziaria, controllo interno, consulenza nel settore della sicurezza sociale;
• riorganizzazione delle aree del patrimonio, degli approvvigionamenti, del personale, della ragioneria, della finanza, delle relazioni esterne e dello sviluppo normativo.

Strutture di staff e strutture di prodotto

Le strutture di staff sono concepite come supporto alle politiche gestionali e al raccordo con gli Organi. La circolare insiste su alcuni principi:

• integrazione dell'assetto funzionale con il nuovo ruolo dell'Ente e con la sua caratterizzazione aziendale;
• definizione di ruoli aperti, orientati al risultato e all'adeguamento continuo alle politiche di gestione;
• ricomposizione e riconversione di funzioni in aree strategiche;
• articolazione interna degli uffici in modo coerente con una linea funzionale unitaria.

Parallelamente vengono previste strutture divisionali di prodotto per le principali aree istituzionali: pensioni, prestazioni non pensionistiche, contributi, vigilanza e convenzioni internazionali. Ciascuna Direzione centrale di prodotto deve presidiare il ciclo complessivo della propria area, articolandosi in:

• funzioni normative;
• funzioni procedurali;
• funzioni produttive;
• funzioni di verifica.

Le Direzioni di prodotto sono inoltre dotate di strutture per adempimenti accentrati, istruttoria dei ricorsi, segreteria degli organismi e consulenza specialistica.

Rafforzamento del livello regionale

Le Direzioni regionali assumono il ruolo di centri di direzione e coordinamento del processo attuativo. Il modello organizzativo prevede:

• funzioni di amministrazione del personale e gestione delle risorse strumentali;
• segreteria del Comitato regionale;
• relazioni esterne e sindacali;
• pianificazione e controllo della struttura regionale;
• una Vice direzione come polo di supporto al processo produttivo, collegato alle corrispondenti strutture centrali;
• uffici complessi per il coordinamento delle aree dei prodotti istituzionali;
• uffici dedicati ad automazione, approvvigionamenti e gestione del patrimonio.

La circolare ammette anche soluzioni organizzative straordinarie, tramite incarichi speciali e progetti finalizzati, quando ciò sia necessario per esigenze proprie della sede regionale o dei livelli periferici coordinati.

Organizzazione delle sedi di produzione e coordinamento provinciale

Per le Sedi di produzione l'obiettivo è accrescere la flessibilità organizzativa e costruire organigrammi aderenti alle realtà locali. Il modello prende a riferimento una Sede tipo di medio-grandi dimensioni, ma gli organigrammi specifici dovranno essere adottati in relazione alle dotazioni organiche di dirigenti e quadri.

Le soluzioni previste per il livello regionale possono essere replicate anche nelle sedi di produzione, con incarichi speciali e progetti finalizzati. Inoltre, nelle aree con pluralità di strutture a livello provinciale viene istituito un organismo collegiale composto dai direttori delle strutture, presieduto dal direttore della sede provinciale, con funzioni di consultazione, coordinamento e proposta. In particolare, esso interviene anche sulla ripartizione della dotazione organica complessiva. In caso di dissenso su questioni essenziali, la decisione è rimessa al Dirigente della Direzione regionale, sentiti se necessario gli uffici centrali.

Funzionigramma generale e posti-funzione

La circolare chiarisce il significato di posto-funzione e i contenuti della responsabilità attribuita. Le principali innovazioni riguardano:

• le funzioni di segretariato, collocate in posizione di staff e destinate a supportare funzioni di rilievo politico-amministrativo e di consulenza diretta per gli Organi;
• gli uffici centrali di coordinamento, che fungono da poli riassuntivi delle principali linee di funzione di ciascuna direzione centrale di staff;
• gli uffici regionali di coordinamento, pensati come snodo organico tra Direzione centrale e Sedi di produzione;
• gli uffici periferici di coordinamento, coerenti con l'affidamento ai quadri direttivi di responsabilità di gestione operativa e alla dirigenza della gestione del budget.

Quando ricorrono i presupposti organizzativi, possono essere costituite Unità operative aggregate sotto un ufficio di coordinamento, con autonomia di gestione delle risorse entro gli obiettivi e gli indirizzi generali. In altri casi continua a operare la figura tradizionale dell'ufficio di produzione, con responsabilità diretta del dirigente anche sulla gestione operativa.

Sono inoltre previsti posti-funzione per incarichi speciali in posizione di staff.

Ruolo del dirigente, del vice dirigente e dei quadri direttivi

La circolare valorizza la stretta integrazione tra dirigente e vice dirigente. Al dirigente della struttura spettano essenzialmente:

• pianificazione e indirizzo generale;
• gestione delle risorse;
• relazioni sindacali;
• rapporti con gli Organi;
• relazioni esterne.

Il vice dirigente, invece, svolge funzioni vicarie e compiti delegabili, ma soprattutto:

• coordinamento e verifica del raggiungimento degli obiettivi;
• presidio delle priorità tra le varie strutture;
• individuazione di punti di crisi e questioni problematiche;
• raccordo con le strutture centrali competenti per organizzazione, pianificazione, gestione e sviluppo della risorsa umana.

Per i quadri direttivi il funzionigramma conferma un sistema organico di responsabilità, con autonomia operativa e responsabilità degli atti per i preposti alle Unità operative e per i responsabili di attività di progetto. Le funzioni di vice direzione degli uffici di coordinamento sono attribuite a uno dei preposti alle Unità operative. Le strutture operative previste devono restare contenute alle fattispecie delineate dagli organigrammi di riferimento, mentre eventuali ulteriori articolazioni minori restano nella disponibilità organizzativa della singola struttura.

Livelli di qualifica e attribuzione delle posizioni

I livelli di qualifica sono predeterminati negli organigrammi centrali di ciascuna struttura. Dove gli organigrammi di riferimento non stabiliscano in modo univoco il livello, la definizione avviene in sede di adozione degli organigrammi specifici.

La circolare segnala inoltre che l'attribuzione di una posizione non corrispondente al livello di qualifica previsto può essere disposta soltanto:

• con provvedimento del Direttore generale, oppure;
• secondo la disciplina quadro stabilita dal Comitato Esecutivo.

Per i dirigenti valgono i criteri della deliberazione n. 378 dell'11 maggio 1989; per i quadri valgono le valutazioni espresse in sede di approvazione dell'organigramma funzionale della singola struttura.

Personale di cui all'art. 15, comma 1, della legge n. 88/1989

La circolare dedica una parte specifica al personale già appartenente alla ex unica categoria direttiva. Tale personale, ai sensi dell'art. 15, comma 1, della legge n. 88/1989, ha uno status giuridico ed economico equiparato a quello degli ispettori generali e dei direttori di divisione dell'ordinamento statale di cui all'art. 61 del D.P.R. 748/1972.

Le funzioni di questo personale non sono assimilabili a quelle dei quadri, ma si collocano in continuità e integrazione con quelle dirigenziali. La circolare ne prevede la valorizzazione attraverso:

• titolazione formale come "Ispettore generale" e "Direttore di divisione";
• attribuzione di incarichi di preposizione a Unità operative, di funzioni delegate o vicarie;
• conferimento di incarichi speciali a livello centrale o periferico, anche in pool;
• destinazione a Centri operativi;
• reggenza di uffici vacanti quando i dirigenti siano destinati ad incarichi speciali prioritari.

L'uso di tale personale deve essere pianificato, anche perché si tratta di una risorsa differenziata e progressivamente in contrazione per effetto delle assegnazioni ad personam.

Procedura per gli organigrammi funzionali

La circolare distingue nettamente la procedura di definizione degli organigrammi a seconda del livello organizzativo.

A livello centrale il processo è graduale, pilotato e commisurato alle priorità e ai prerequisiti organizzativi. I dirigenti di struttura devono svolgere le necessarie analisi e proporre provvedimenti coerenti con il nuovo disegno, in particolare per:

• decentramento delle funzioni;
• riduzione dei compiti gestionali;
• informatizzazione delle procedure.

A livello regionale e periferico la procedura è riformata per:

• rendere trasparenti le analisi organizzative;
• responsabilizzare il livello regionale nella garanzia di coerenza territoriale;
• riservare al centro l'omologazione finale degli organigrammi;
• assicurare tempestività nella definizione degli assetti, anche ai fini di carriera e sistema premiante.

La procedura si articola in tre fasi:

1. analisi organizzativa e proposta dell'organigramma a livello regionale e periferico;
2. assestamento degli organigrammi delle sedi periferiche a livello regionale;
3. omologazione degli organigrammi a livello centrale.

La saldatura tra le fasi regionali e centrali può essere agevolata da riunioni con i competenti uffici centrali dell'Organizzazione e del Personale, alla presenza dei dirigenti delle sedi periferiche. Le proposte devono essere accompagnate dal parere delle organizzazioni sindacali consultate preventivamente. Nelle aree di decentramento territoriale la questione è inoltre affidata al Comitato dei direttori.

Centri di formazione, uffici professionali e dotazioni organiche

Per i Centri di formazione e addestramento professionale, l'organigramma viene definito con il provvedimento di conferimento degli incarichi dirigenziali.

Per gli uffici professionali la circolare richiama la deliberazione consiliare n. 770/1989, che mantiene provvisoriamente in vigore la normativa esistente in attesa di una specifica riconsiderazione del relativo assetto organizzativo-funzionale.

Quanto alle dotazioni organiche, la circolare ricorda che:

• con deliberazione consiliare n. 44 del 14 aprile 1989 il Consiglio di Amministrazione ha confermato provvisoriamente la dotazione organica complessiva di 42.579 unità, comprensiva del fabbisogno di 40.789 unità e del contingente aggiuntivo A.R.P.A. di 1.790 unità;
• con deliberazione n. 780 del 27 luglio 1989 il Comitato Esecutivo ha ripartito, nelle more dell'approvazione ministeriale della deliberazione n. 44/89, la dotazione organica delle qualifiche dirigenziali e delle qualifiche dalla III alla IX su base provinciale, demandando ai livelli locali le proposte di ripartizione nelle aree di decentramento territoriale.

Poiché l'iter di approvazione degli organici del personale non si è ancora perfezionato, la Direzione Generale si riserva di trasmettere un'ipotesi di distribuzione della dotazione organica complessiva per qualifiche e profili professionali, così da offrire un riferimento ai Comitati dei Direttori per l'analisi dei fabbisogni e la ripartizione a livello provinciale.