Sentenza n. 692/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato gli atti relativi all’approvazione del PUC di Rapallo deducendo: 1) violazione della disciplina regionale applicabile ratione temporis al procedimento, sostenendo che avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 40 della legge urbanistica regionale, come modificato nel 2015, anziché l’art. 38, come modificato nel 2018; 2) violazione delle garanzie partecipative, poiché le osservazioni presentate dal proprietario, pur ritenute accoglibili dagli uffici in ragione della concreta destinazione produttiva e artigianale dell’area, erano state rinviate a una futura variante o aggiornamento del piano; 3) necessità di una nuova pubblicazione del PUC in ragione dei numerosi rilievi regionali, paesaggistici e urbanistici; 4) violazione dell’art. 38, comma 5, d.lgs. n. 267/2000, perché la deliberazione commissariale del 21 maggio 2019 era stata adottata dopo l’indizione dei comizi elettorali e non avrebbe avuto carattere urgente e improrogabile; 5) illegittima esclusione della delocalizzazione e degli interventi di riqualificazione previsti dalla disciplina regionale sul piano-casa, senza adeguata analisi delle caratteristiche paesaggistiche e territoriali; 6) illogicità e contraddittorietà della classificazione del compendio in zona agricola AR-E-a2, incompatibile con l’effettiva presenza di numerose attività produttive e artigianali; 7) sviamento, poiché la zonizzazione agricola sarebbe stata finalizzata non alla tutela o all’incremento dell’agricoltura, ma al blocco dell’attività edificatoria privata.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati nei sensi indicati in motivazione. Il primo motivo è stato respinto: in assenza di una specifica disciplina transitoria e di oggettiva incompatibilità, la modifica delle norme procedimentali si applica immediatamente ai procedimenti in corso; pertanto, il procedimento di approvazione del PUC doveva essere definito secondo l’art. 38 della legge regionale n. 36/1997, come novellato dalla legge regionale n. 15/2018. Il secondo motivo è stato accolto. Le osservazioni dei privati agli strumenti urbanistici costituiscono apporti collaborativi e non impongono, di regola, una motivazione analitica; devono tuttavia essere effettivamente esaminate e confrontate con gli interessi generali. Nel caso concreto, gli uffici avevano condiviso nel merito le osservazioni, riconoscendo la natura produttiva e artigianale del compendio, ma il commissario ad acta le aveva sostanzialmente disattese con motivazione apparente e contraddittoria, fondata sul differimento dell’entrata in vigore del PUC derivante dalla necessità di ripubblicazione. La mera esigenza di evitare ritardi procedimentali non costituisce ragione idonea per respingere osservazioni ritenute sostanzialmente accoglibili, soprattutto in considerazione del carattere risalente della nomina del commissario. Il terzo motivo è stato respinto perché generico: il ricorrente non aveva indicato quali rilievi regionali fossero facoltativi e sostanziali, tali da imporre la ripubblicazione. Le modifiche obbligatorie introdotte dalla Regione per conformare il piano ai pareri e alla pianificazione sovraordinata non richiedono una nuova pubblicazione. Il quarto motivo è stato respinto: il limite agli atti urgenti e improrogabili previsto per gli organi consiliari nel periodo elettorale non si applica all’attività del commissario ad acta, nominato per compiere atti obbligatori per legge omessi o ritardati dall’ente locale. Il quinto motivo è stato respinto. La disciplina regionale sul piano-casa opera transitoriamente in deroga agli strumenti urbanistici, fino alla disciplina organica contenuta nel nuovo PUC; il Comune può quindi introdurre, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità pianificatoria, regole anche più restrittive, purché coerenti con le caratteristiche ambientali, paesaggistiche e urbanistiche del territorio. Il ricorrente non ha dimostrato la manifesta irragionevolezza, illogicità, sproporzione o travisamento delle scelte comunali. Il sesto motivo è stato accolto per eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria, dell’illogicità e della contraddittorietà: la classificazione agricola dell’area risultava incongrua rispetto allo stato dei luoghi, già riconosciuto dagli uffici come caratterizzato da attività produttive e artigianali. Il settimo motivo è stato respinto: la destinazione agricola può perseguire anche finalità di contenimento dell’edificazione e di equilibrio tra aree edificate e spazi liberi, senza richiedere l’effettivo uso agricolo dell’area. Il Comune di Rapallo è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 3.000, oltre accessori, contributo unificato e rifusione; le spese tra ricorrente e Regione Liguria sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 38 l. reg. Liguria n. 36/1997

  La disposizione, come modificata dalla l. reg. n. 15/2018, disciplinava immediatamente il procedimento di approvazione del PUC in corso, in assenza di una disciplina transitoria applicabile o di incompatibilità oggettiva.

• art. 40 l. reg. Liguria n. 36/1997

  La disciplina previgente non era applicabile al procedimento, essendo stata abrogata e non risultando estensibile la disciplina transitoria prevista dalla successiva legge regionale.

• art. 43 l. reg. Liguria n. 36/1997

  I limiti alle modifiche apportabili in sede di approvazione non consentivano di considerare le osservazioni accolte come meri errori materiali di trasposizione cartografica; ciò non giustificava però il loro sostanziale rigetto mediante il rinvio a una futura variante.

• art. 38, comma 5, d.lgs. n. 267/2000

  I consigli durano in carica sino all’elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili

  Il limite agli atti urgenti e improrogabili riguarda l’attività deliberativa dei consigli comunali e non quella del commissario ad acta chiamato a compiere atti obbligatori per legge omessi o ritardati dall’ente.

• art. 136 d.lgs. n. 267/2000

  Il commissario ad acta è chiamato a compiere entro un termine prefissato gli atti obbligatori per legge omessi o ritardati dall’ente locale.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione dell’atto di pianificazione deve essere non apparente e non contraddittoria quando l’amministrazione disattende osservazioni che i propri uffici hanno ritenuto sostanzialmente accoglibili.

• art. 1, comma 2, l. reg. Liguria n. 49/2009

  Le disposizioni della suddetta legge operano in deroga alla disciplina dei piani urbanistici comunali vigenti e di quelli operanti in salvaguardia fino all’inserimento nel piano urbanistico comunale vigente o nel piano urbanistico comunale da adottare ed approvare [...] della specifica disciplina di agevolazione degli interventi di adeguamento e di rinnovo del patrimonio urbanistico-edilizio esistente

  La disciplina del piano-casa costituisce una deroga transitoria; il nuovo PUC può disciplinare organicamente gli interventi e introdurre anche limiti più restrittivi, se giustificati dalle caratteristiche ambientali, paesaggistiche e urbanistiche del territorio.

Massime di principio

• Le osservazioni dei cittadini agli strumenti urbanistici sono apporti collaborativi e, di regola, non richiedono una motivazione analitica; devono però essere effettivamente esaminate e confrontate con gli interessi generali perseguiti dal piano.
• È illegittimo respingere o rinviare a una futura variante osservazioni che gli uffici abbiano ritenuto sostanzialmente accoglibili sulla base della sola esigenza di evitare la ripubblicazione del piano o il differimento della sua entrata in vigore; tale motivazione è apparente e contraddittoria.
• Quando una modifica normativa incide sul procedimento urbanistico in corso, la disciplina sopravvenuta si applica immediatamente, salvo che una disciplina transitoria o un’oggettiva incompatibilità dispongano diversamente.
• Le modifiche obbligatorie apportate dalla Regione in sede di approvazione dello strumento urbanistico per conformarlo ai pareri e alla pianificazione sovraordinata non impongono, di per sé, una nuova pubblicazione; la ripubblicazione richiede la concreta dimostrazione di modifiche facoltative e sostanziali.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono ampiamente discrezionali e non sono sindacabili nel merito, ma restano illegittime quando risultino manifestamente irragionevoli, illogiche, sproporzionate, travisate o affette da difetto di istruttoria; in particolare, la zonizzazione deve essere coerente con gli elementi istruttori relativi allo stato effettivo dei luoghi.
• La destinazione agricola può essere legittimamente utilizzata anche per contenere l’espansione edilizia e mantenere l’equilibrio tra aree edificate e spazi liberi, senza che sia necessario destinare concretamente l’area all’esercizio dell’agricoltura.

Come è indicizzato