Regolamento (UE) 2022/1031

Strumento per gli appalti internazionali (IPI)

Il regolamento istituisce uno strumento di politica commerciale volto a contrastare le restrizioni all’accesso degli operatori economici, dei beni e dei servizi dell’Unione ai mercati degli appalti pubblici e delle concessioni di paesi terzi. La logica di fondo è quella della reciprocità: l’Unione dispone di un meccanismo per reagire a pratiche che limitino in modo grave e ricorrente l’accesso al mercato, soprattutto quando non vi siano rimedi efficaci nell’ambito di accordi internazionali già esistenti.

Contesto e finalità

Nei considerando il legislatore collega il regolamento alla politica commerciale comune e agli obiettivi del TUE e del TFUE in materia di apertura degli scambi e del mercato interno. È sottolineato che, mentre taluni accordi internazionali disciplinano già l’accesso al mercato, manca una disciplina generale per gli operatori, beni e servizi non coperti da tali impegni; il regolamento colma tale lacuna. Viene inoltre evidenziata l’esigenza di misure proporzionate, trasparenti e compatibili con gli obblighi internazionali dell’Unione, con attenzione alla tutela delle PMI e alla riduzione degli oneri amministrativi.

Ambito di applicazione materiale e temporale

L’articolo 1 circoscrive il campo di applicazione alle procedure di appalto pubblico e di concessione rientranti nelle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE. Il regolamento riguarda gli appalti non contemplati, ossia quelli non coperti da impegni di accesso al mercato dell’Unione in accordi internazionali sugli appalti pubblici o sulle concessioni. Si applica alle procedure avviate dopo l’entrata in vigore; le misure IPI, una volta adottate, operano solo sulle procedure avviate nel periodo di efficacia della misura. Nei documenti di gara deve essere richiamata espressamente l’applicazione del regolamento e dell’eventuale misura IPI.

Nozioni fondamentali

L’articolo 2 fornisce un apparato definitorio ampio. Rilevano in particolare:

• la nozione di "misura o pratica di un paese terzo", che deve comportare gravi e ricorrenti restrizioni all’accesso al mercato;
• la "misura IPI", cioè il provvedimento della Commissione che limita l’accesso di operatori, beni o servizi di paesi terzi ai mercati UE degli appalti non contemplati;
• la nozione di "appalti non contemplati";
• l’"adeguamento del punteggio", che può essere una riduzione del punteggio dell’offerta o, se il prezzo/costo è l’unico criterio, un incremento del prezzo ai fini della valutazione. Sono inoltre precisati i concetti di operatore economico, amministrazione aggiudicatrice, ente aggiudicatore, offerente, beni e subappalto.

Determinazione dell’origine

L’articolo 3 è centrale per l’operatività pratica dello strumento. Per le persone fisiche, l’origine coincide con la cittadinanza o la residenza permanente; per le persone giuridiche, in via principale, con il paese di costituzione o organizzazione se vi è attività commerciale sostanziale. In mancanza di tale attività, si guarda all’origine del soggetto che esercita un’influenza dominante, sulla base di proprietà, partecipazione o disciplina applicabile. Il regolamento detta presunzioni di influenza dominante e regole speciali per i gruppi di operatori economici: se almeno uno dei componenti è originario di un paese terzo soggetto a misura IPI, la misura si estende al gruppo, salvo la soglia del 15% del valore dell’offerta e salvo che quel soggetto sia necessario per soddisfare la maggior parte di almeno un criterio di selezione.

Per i beni l’origine si determina ai sensi dell’articolo 60 del regolamento (UE) n. 952/2013; per i servizi conta l’origine del prestatore. Le amministrazioni possono richiedere in ogni momento prove, integrazioni e chiarimenti; la mancata collaborazione senza giustificazione può determinare l’esclusione.

Esclusioni e attenuazioni a favore dei paesi meno sviluppati

L’articolo 4 introduce una netta esenzione per i paesi meno sviluppati elencati nell’allegato IV del regolamento (UE) n. 978/2012: la Commissione non avvia indagini nei loro confronti, salvo prova di elusione della misura IPI. Nei considerando e nella dichiarazione della Commissione è però anticipato che, in sede di riesame, potrà essere valutata anche l’opportunità di ulteriori esenzioni per i paesi in via di sviluppo beneficiari del regime preferenziale generale.

Indagini e consultazioni

L’articolo 5 disciplina la fase istruttoria. La Commissione può agire di propria iniziativa o su denuncia motivata di una parte interessata dell’Unione o di uno Stato membro. L’avvio avviene con avviso nella Gazzetta ufficiale e con la pubblicazione di una valutazione preliminare; gli Stati membri e le parti interessate possono trasmettere informazioni tramite un apposito strumento online. Il paese terzo è invitato a esprimersi e ad avviare consultazioni.

L’indagine deve chiudersi entro nove mesi, prorogabili di cinque mesi in casi giustificati. Al termine, la Commissione pubblica una relazione con le conclusioni principali e le eventuali misure proposte. Se non vi sono elementi sufficienti o la misura/pratica non produce restrizioni gravi e ricorrenti, il procedimento si chiude. È possibile sospendere la procedura se il paese terzo adotta azioni correttive soddisfacenti o si impegna a rimuovere gradualmente la misura entro sei mesi; la ripresa è possibile se vengono meno le ragioni della sospensione.

Misure IPI: contenuto, soglie e durata

L’articolo 6 disciplina la fase decisoria. Se l’indagine conferma la misura o pratica restrittiva, la Commissione può adottare una misura IPI solo se ciò è nell’interesse dell’Unione, valutando globalmente gli interessi in gioco, inclusi quelli degli operatori dell’Unione. La misura deve essere proporzionata e tenere conto delle fonti alternative di approvvigionamento.

Le misure si applicano solo oltre soglie determinate dalla Commissione, che non possono essere inferiori a:

• 15.000.000 EUR, al netto dell’IVA, per lavori e concessioni;
• 5.000.000 EUR, al netto dell’IVA, per beni e servizi.

La misura può consistere in:

• adeguamento del punteggio;
• esclusione delle offerte.

La Commissione specifica sempre l’ambito di applicazione: settori o categorie CPV, categorie di amministrazioni e operatori, soglie e, se del caso, percentuali di adeguamento. L’adeguamento del punteggio è fissato al 50% del punteggio dell’offerta; se il prezzo/costo è l’unico criterio, l’adeguamento è pari al doppio di tale valore. La misura IPI dura cinque anni, prorogabili per altri cinque, previa revisione avviata almeno nove mesi prima della scadenza.

Appalti dinamici, accordi quadro e applicazione pratica

Il regolamento precisa che la misura IPI può operare anche nei sistemi dinamici di acquisizione; in tali casi, si applica anche ai singoli appalti aggiudicati nell’ambito del sistema. Invece, per gli appalti basati su accordi quadro, il regolamento evita la doppia applicazione della misura quando essa sia già stata applicata nella fase di conclusione dell’accordo quadro. In generale, le regole sono costruite per ridurre gli oneri amministrativi e preservare la funzionalità delle procedure di gara.

Esenzione per piccole amministrazioni locali

L’articolo 7 consente agli Stati membri di chiedere l’esenzione di un elenco limitato di amministrazioni aggiudicatrici locali situate in unità amministrative con meno di 50.000 abitanti. L’esenzione richiede una motivazione dettagliata e dati sulle procedure sopra soglia degli ultimi tre anni; può essere concessa solo se, per il complesso dello Stato membro, gli appalti non esentati sopra soglia rappresentano oltre l’80% del valore totale degli appalti sopra soglia. L’elenco ha durata triennale ed è rinnovabile.

Obblighi dell’aggiudicatario e prevenzione dell’elusione

L’articolo 8 impone, nelle procedure soggette a misura IPI e in determinati appalti basati su accordi quadro soggetti a misura IPI, l’inserimento di obblighi contrattuali specifici:

• divieto di subappaltare oltre il 50% del valore del contratto a operatori originari del paese terzo interessato;
• per gli appalti che comprendono beni, limite del 50% del valore totale per beni o servizi originari di quel paese;
• obbligo di fornire prove su richiesta;
• penale tra il 10% e il 30% del valore totale dell’appalto in caso di inadempimento.

La documentazione di gara deve richiamare espressamente tali obblighi. La prova può essere fornita dimostrando che oltre il 50% del valore totale proviene da paesi diversi da quello colpito dalla misura, salvo elementi ragionevoli di sospetto o il coinvolgimento di un gruppo con una persona giuridica originaria del paese interessato.

Deroghe eccezionali

L’articolo 9 consente deroghe limitate in due casi: quando solo offerte di operatori del paese soggetto alla misura soddisfano i requisiti di gara, oppure quando la disapplicazione della misura è giustificata da motivi imperativi di interesse generale, come salute pubblica o tutela dell’ambiente. La decisione va comunicata alla Commissione entro trenta giorni dall’aggiudicazione, con una serie di dati identificativi e motivazionali; la Commissione può chiedere ulteriori informazioni.

Tutela giurisdizionale

L’articolo 10 rinvia alle direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE per assicurare un adeguato sistema di ricorsi agli operatori economici che abbiano o abbiano avuto interesse all’aggiudicazione del contratto. Ciò rileva anche in caso di errata applicazione delle misure IPI da parte dell’amministrazione o dell’ente aggiudicatore.

Governance, orientamenti, monitoraggio e riesame

L’articolo 11 colloca il regolamento nel quadro della comitologia, con il supporto del comitato istituito dal regolamento (UE) 2015/1843. L’articolo 12 impone alla Commissione di emanare orientamenti entro sei mesi dal 29 agosto 2022, anche per agevolare le PMI. L’articolo 13 prevede relazioni periodiche: la prima entro il 30 agosto 2025 e poi almeno ogni due anni, basate anche sui dati trasmessi tramite Tenders Electronic Daily. L’articolo 14 impone un riesame generale dell’atto entro quattro anni dal primo atto di esecuzione o, comunque, entro il 30 agosto 2027, e successivamente ogni cinque anni.

Entrata in vigore e applicabilità diretta

L’articolo 15 dispone che il regolamento entri in vigore il sessantesimo giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale ed è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri. Per i professionisti, il testo ha quindi effetto immediato e richiede un attento coordinamento con la documentazione di gara, con le verifiche sull’origine e con la gestione delle eventuali esclusioni, deroghe e ricorsi.