Parere n. 68/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto con presentazione diretta ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dal signor Michele Vitale contro il Comune di Manfredonia per l’annullamento: a) del provvedimento prot. n. 1920 del 12 gennaio 2024 di esclusione dalla selezione e rilascio immobile; 2) del provvedimento prot. n. 11972 dell’11 marzo 2023; c) di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque conseguenziale, ancorchè di data e tenore sconosciuto.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento di esclusione dalla selezione per l’affidamento delle mansioni di custodia, con intimazione del rilascio dell’alloggio di servizio, e del successivo rigetto dell’istanza di sospensione
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente, già bidello-custode presso un istituto scolastico e collocato a riposo, impugna il provvedimento comunale del 12 gennaio 2024 con cui è stato escluso dalla selezione per l’affidamento delle mansioni di custodia con assegnazione dell’alloggio di servizio ed è stato intimato il rilascio dell’immobile entro trenta giorni, nonché il successivo provvedimento dell’11 marzo 2024 di rigetto dell’istanza di sospensione dello sfratto. Deduce la violazione delle norme sul procedimento amministrativo, lamentando in particolare l’assenza di un previo invito-diffida al rilascio e il difetto di motivazione del secondo provvedimento. Deduce inoltre l’errata applicazione della disciplina relativa al rilascio dell’immobile, sostenendo che, in presenza di un contratto di comodato gratuito, l’amministrazione avrebbe dovuto agire secondo la disciplina civilistica e attivare la procedura prevista dall’art. 447-bis c.p.c., anziché adottare un provvedimento amministrativo di sgombero. Nel corso del procedimento è stato comunicato il decesso del ricorrente; il coniuge ha confermato la richiesta di accoglimento del ricorso.
Il parere
Il Consiglio di Stato ritiene il ricorso infondato e lo respinge, assorbendo l’istanza cautelare. L’alloggio del custode scolastico è qualificato come bene appartenente al patrimonio indisponibile comunale, destinato istituzionalmente alle esigenze di custodia e sorveglianza dell’edificio scolastico e non alla stabile soddisfazione delle esigenze abitative del dipendente. Il godimento dell’immobile costituisce una concessione amministrativa, eventualmente configurabile come concessione-contratto, e attribuisce al privato un diritto condizionato al permanere delle funzioni di servizio. La cessazione del rapporto di lavoro, conseguente al collocamento a riposo, determina la decadenza della concessione e rende sine titulo la permanenza nell’immobile. Ne deriva la legittimità del provvedimento amministrativo di recupero e rilascio, senza necessità di ricorrere previamente al giudice ordinario mediante la procedura ex art. 447-bis c.p.c. Il recupero dell’alloggio costituisce atto dovuto e le condizioni personali del ricorrente non assumono rilievo ai fini della permanenza nel possesso del bene. La morte del ricorrente non sospende il procedimento relativo al ricorso straordinario.
Osservazioni
Violazione delle norme sul procedimento amministrativo
La censura è infondata. Il provvedimento di recupero dell’alloggio di servizio trova fondamento nella cessazione del rapporto di lavoro e nella conseguente decadenza della concessione; la permanenza nell’immobile è divenuta sine titulo. Il parere non ravvisa la necessità di un autonomo invito-diffida al rilascio ulteriore rispetto al provvedimento amministrativo che dispone il recupero del bene.
Difetto di motivazione del provvedimento dell’11 marzo 2024
La censura è respinta, in quanto il rigetto dell’istanza di sospensione non incide sulla legittimità sostanziale del recupero dell’alloggio, che costituisce atto dovuto in conseguenza della cessazione del servizio.
Applicabilità dell’art. 447-bis c.p.c. e natura del rapporto di godimento
La censura è infondata. L’alloggio di servizio è oggetto di concessione amministrativa e non di un ordinario comodato privatistico. L’amministrazione può agire direttamente in autotutela mediante un provvedimento amministrativo di sgombero, senza dover previamente adire il giudice ordinario, poiché il bene appartiene al patrimonio indisponibile comunale ed è funzionalmente destinato al servizio pubblico.
Norme richiamate
art. 11 d.P.R. 1199/1971
presentazione diretta del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
Il ricorso straordinario è stato presentato direttamente al Consiglio di Stato secondo la procedura richiamata.
art. 447-bis c.p.c.
procedura relativa alle controversie in materia di locazione, comodato e affitto
La norma non è applicabile al rilascio dell’alloggio di servizio, poiché il rapporto è qualificato come concessione amministrativa relativa a un bene del patrimonio indisponibile e non come ordinario comodato privatistico.
art. 159 d.lgs. 297/1994
funzioni di custodia e sorveglianza degli edifici scolastici
La destinazione dell’alloggio è funzionalmente collegata alle mansioni di custodia e sorveglianza, sicché la cessazione del servizio determina il venir meno del titolo di godimento.
art. 9 r.d. 827/1924
beni destinati a un pubblico servizio e appartenenti al patrimonio indisponibile
L’alloggio del custode scolastico, realizzato e destinato al servizio pubblico, è ricondotto al patrimonio indisponibile del Comune.
art. 1 l. 241/1990
Il richiamo generale alle norme sul procedimento amministrativo non conduce all’annullamento degli atti, poiché il recupero dell’alloggio consegue direttamente alla cessazione del rapporto di servizio e alla perdita del titolo di godimento.
Cassazione, Sezioni unite, n. 11491/1993
Gli alloggi di servizio sono attribuiti mediante concessione amministrativa; una volta adottato il provvedimento di restituzione, la posizione del privato degrada a interesse legittimo e la tutela spetta al giudice amministrativo.
Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 883/1999
La revoca degli alloggi di servizio al cessare del servizio costituisce espressione di un principio generale ed è consentita anche in assenza di un’espressa previsione legislativa.
Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1394/2000
Gli alloggi dei custodi scolastici sono ricondotti al patrimonio indisponibile dell’amministrazione proprietaria.
Consiglio di Stato, Sez. V, n. 693/2019
l’alloggio del custode scolastico è un’unità immobiliare facente parte del patrimonio indisponibile del Comune, da non potersi sottrarre a tale destinazione
La destinazione pubblicistica dell’alloggio impedisce di considerarlo un bene liberamente disponibile o destinato a soddisfare esigenze abitative autonome.
Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 171172019 del 14 giugno 2019
Il nesso pertinenziale tra servizio di custodia e alloggio presso l’istituto scolastico giustifica il recupero amministrativo del bene al fine di assicurare la gestione degli edifici scolastici e del patrimonio comunale.
Massime di principio
- L’alloggio di servizio destinato alla custodia e sorveglianza di un edificio scolastico, quando appartenga a un Comune e sia funzionalmente collegato alle mansioni del dipendente, rientra nel patrimonio indisponibile dell’amministrazione proprietaria.
- Il godimento di un alloggio di servizio è riconducibile a una concessione amministrativa, anche quando il rapporto sia formalizzato mediante una convenzione o un contratto accessorio; il privato dispone quindi di un diritto condizionato al permanere della funzione di servizio.
- La cessazione del rapporto di lavoro cui è funzionalmente collegato l’alloggio determina la decadenza del titolo concessorio e rende sine titulo la permanenza dell’ex dipendente nell’immobile.
- Per recuperare un alloggio di servizio appartenente al patrimonio indisponibile e occupato senza titolo, l’amministrazione può adottare direttamente un provvedimento amministrativo di rilascio o sgombero, senza dover attivare previamente la procedura civilistica ex art. 447-bis c.p.c.
- Il recupero dell’alloggio di servizio conseguente alla cessazione delle funzioni costituisce atto dovuto; le condizioni personali dell’ex dipendente non legittimano, di regola, la permanenza nel possesso del bene destinato al pubblico servizio.
Recupero di un alloggio di servizio dopo il collocamento a riposo
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un ex bidello-custode contro il Comune di Manfredonia. Il ricorrente aveva impugnato l’esclusione dalla selezione per l’affidamento delle mansioni di custodia con assegnazione dell’alloggio di servizio e l’ordine di rilascio dell’immobile, nonché il successivo rigetto dell’istanza di sospensione.
Fatti e domanda
L’interessato aveva svolto funzioni di bidello-custode presso un istituto scolastico comunale e, in ragione di tali mansioni, aveva ricevuto un alloggio di servizio. Dopo il collocamento a riposo, l’alloggio era stato revocato e messo a bando. Il Comune, rilevata la mancanza del requisito della sussistenza del rapporto di lavoro con l’amministrazione, lo aveva escluso dalla selezione e gli aveva intimato il rilascio dell’immobile entro trenta giorni.
Il ricorrente aveva dedotto:
- violazione delle norme sul procedimento amministrativo, per la mancata indicazione di un previo invito-diffida al rilascio e per il difetto di motivazione del provvedimento successivo;
- errata applicazione della disciplina sul rilascio, sostenendo che l’esistenza di un comodato gratuito imponesse il ricorso alla procedura civilistica ex art. 447-bis c.p.c.
Nel corso del procedimento è stato comunicato il decesso del ricorrente. Il Consiglio di Stato ha precisato che tale evento non sospende il procedimento relativo alla decisione del ricorso straordinario; il coniuge ha comunque confermato la richiesta di accoglimento.
Qualificazione dell’alloggio di servizio
Il Consiglio di Stato ricostruisce l’alloggio come bene destinato alla soddisfazione di un interesse pubblico, in quanto funzionalmente collegato alle esigenze di custodia e sorveglianza dell’edificio scolastico. L’immobile è stato realizzato dal Comune insieme all’istituto scolastico cui è annesso e non per soddisfare autonome esigenze abitative del dipendente.
In ragione della proprietà comunale e della destinazione pubblicistica, l’alloggio è ricondotto al patrimonio indisponibile del Comune ai sensi dell’art. 9 del r.d. 827/1924. Il parere richiama, sul punto, la giurisprudenza secondo cui gli alloggi dei custodi scolastici non possono essere sottratti alla loro destinazione istituzionale.
Natura del rapporto e cessazione del servizio
Il godimento dell’alloggio è qualificato come concessione amministrativa, anche quando sia configurato come concessione-contratto mediante la combinazione di un atto autoritativo e di una convenzione attuativa. Il privato non acquisisce quindi un diritto pieno e incondizionato sull’immobile, ma un diritto subordinato alla permanenza delle funzioni cui l’alloggio è collegato.
La cessazione del rapporto di lavoro, determinata dal collocamento a riposo, comporta la decadenza della concessione. Da quel momento l’eventuale permanenza nell’immobile è sine titulo. Le condizioni personali dell’ex dipendente non possono prevalere sulla destinazione pubblica del bene, poiché il recupero dell’alloggio è conseguenza necessaria del venir meno del servizio di custodia.
Potere dell’amministrazione di disporre il rilascio
Il Collegio esclude che l’amministrazione debba necessariamente rivolgersi al giudice ordinario per ottenere il rilascio. La natura concessoria del rapporto e l’appartenenza dell’immobile al patrimonio indisponibile consentono al Comune di agire direttamente in autotutela mediante un provvedimento amministrativo di sgombero e recupero del bene.
Non trova applicazione la procedura prevista dall’art. 447-bis c.p.c., invocata dal ricorrente sul presupposto dell’esistenza di un comodato gratuito. Il titolo di godimento è infatti assorbito nella concessione amministrativa e resta subordinato alla funzione pubblica dell’alloggio.
Esito del ricorso
Il Consiglio di Stato ritiene infondate le censure relative alla necessità di un previo invito-diffida, al difetto di motivazione e all’errata individuazione della procedura di rilascio. Il ricorso è respinto, con assorbimento dell’istanza cautelare.
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