Tribunale, Sentenza T-4/20

Clausole di sovvenzione PQ7 e recupero di costi di personale ritenuti non ammissibili per rischio di conflitto d’interessi familiare; irricevibilità del ricorso di annullamento contro note di addebito contrattuali

La pronuncia riguarda un ricorso proposto da un beneficiario di tre convenzioni di sovvenzione concluse nell’ambito del settimo programma quadro (PQ7) contro il recupero, da parte della Commissione, di costi di personale ritenuti non ammissibili. Il Tribunale esamina sia il ricorso principale fondato sull’articolo 272 TFUE sia il ricorso subordinato ex articolo 263 TFUE contro la lettera della Commissione e le note di addebito ad essa collegate.

Fatti e procedimento principale

La ricorrente, un istituto di ricerca polacco, aveva aderito a tre convenzioni di sovvenzione del PQ7 come beneficiaria. Dopo un audit finanziario relativo ad alcune convenzioni e, successivamente, un’indagine OLAF concernente dichiarazioni di orario di lavoro di un dipendente e di altri due dipendenti, la Commissione ha comunicato l’intenzione di recuperare somme e poi ha emesso sei note di addebito per complessivi EUR 180.893,90, di cui EUR 164.449 a titolo di capitale e EUR 16.444,90 a titolo di risarcimento danni. La ricorrente ha contestato tali addebiti e ha poi pagato gli importi richiesti con riserva di ripetizione.

Normativa contrattuale e di riferimento

Il Tribunale richiama, in particolare, le disposizioni delle convenzioni di sovvenzione e del loro allegato II:

• articolo II.3, lettere g) e n), relativo all’obbligo di fornire informazioni e di adottare misure precauzionali per evitare conflitti d’interessi;
• articolo II.14, paragrafo 1, lettere a), b) ed e), sui costi ammissibili;
• articolo II.21, paragrafo 1, secondo comma, sul recupero degli importi dovuti dopo la conclusione della convenzione;
• articolo II.22, paragrafi 1, 3, 6 e 8, su audit finanziari, controlli e indagini, inclusa la possibilità di ricorrere all’OLAF. Sono inoltre richiamati il regolamento finanziario n. 1605/2002, le sue modalità di esecuzione n. 2342/2002, e il regolamento n. 883/2013 sull’OLAF. Per il profilo dei diritti fondamentali, il Tribunale richiama gli articoli 7, 9, 51 e 52 della Carta e l’articolo 317 TFUE.

Valutazione del primo motivo: violazione delle convenzioni di sovvenzione

Il primo motivo verteva sulla pretesa illegittimità del recupero e del risarcimento forfettario. Il Tribunale respinge la tesi secondo cui la Commissione avrebbe potuto agire solo sulla base di una relazione finale di audit e non di un successivo controllo OLAF.

Il Tribunale distingue tra:

• le procedure di audit di cui all’articolo II.22, paragrafo 1, che possono essere svolte dalla Commissione o da revisori esterni;
• le procedure di controllo di cui all’articolo II.22, paragrafo 8, che consentono verifiche e ispezioni sul posto, anche tramite OLAF.

Secondo il Tribunale, la procedura seguita nel caso di specie rientrava nel quadro autonomo dei controlli e non era vincolata alle conclusioni della relazione finale di audit. In base all’articolo II.21, paragrafo 1, secondo comma, la Commissione poteva chiedere il rimborso degli importi dovuti mediante note di addebito.

Quanto all’asserita natura vincolante dell’audit, il Tribunale afferma che la relazione finale di audit non era definitiva né immutabile, perché il regolamento finanziario consente ulteriori controlli anche dopo l’accettazione delle relazioni e dei conti finali. Ne deriva che la Commissione poteva discostarsi dalle conclusioni dell’audit se un controllo successivo faceva emergere irregolarità.

Conflitto d’interessi familiare e ammissibilità dei costi di personale

La terza censura del primo motivo riguardava l’articolo II.3, lettera n), dell’allegato II, e la pretesa discriminazione fondata sulla situazione matrimoniale. Il Tribunale chiarisce che tale disposizione comporta una presunzione relativa di rischio di conflitto d’interessi quando nel medesimo progetto sono coinvolte persone legate da rapporti familiari o affettivi. Non occorre dimostrare che il conflitto si sia concretamente tradotto in una frode o in un danno; basta il rischio che l’esecuzione imparziale e obiettiva del progetto possa essere compromessa.

Nel caso concreto, la moglie del dipendente interessato era impiegata nel servizio finanziario della ricorrente, come gestore di progetti PQ7, e approvava le registrazioni dell’orario di lavoro del marito. Il Tribunale considera questa circostanza sufficiente a confermare il rischio di conflitto d’interessi, non essendo decisivo il fatto che mancasse un rapporto gerarchico formale o che vi fossero controlli interni doppi. La ricorrente non ha quindi dimostrato di aver adottato tutte le misure precauzionali necessarie.

Sotto il profilo della Carta, il Tribunale riconosce che le istituzioni dell’Unione restano vincolate ai diritti fondamentali anche nell’esecuzione di contratti. Tuttavia, l’obbligo di prevenire conflitti d’interessi serve a tutelare la sana gestione finanziaria ed è una limitazione proporzionata di eventuali impatti sui diritti garantiti dagli articoli 7 e 9 della Carta. Il Tribunale esclude dunque la discriminazione invocata.

Riparto dell’onere della prova e diritto belga

Nel secondo motivo la ricorrente invocava il diritto civile belga, richiamato dalle convenzioni, sostenendo che la Commissione avesse violato la buona fede, l’onere della prova e le regole sulla ripetizione dell’indebito. Il Tribunale ricorda che il regime probatorio applicabile è disciplinato dal diritto belga, ma anche che, in materia di sovvenzioni UE, spetta al beneficiario provare che i costi dichiarati soddisfano le condizioni contrattuali.

Poiché le registrazioni orarie approvate dalla moglie del dipendente non offrivano una garanzia di affidabilità a causa del rischio di conflitto d’interessi, il beneficiario non ha assolto il proprio onere probatorio. La Commissione era quindi legittimata a recuperare gli importi indebitamente versati, senza violare né la buona fede contrattuale né le regole dell’onere della prova del codice civile belga. Il Tribunale osserva anche che la Commissione può fondarsi solo in parte su una relazione OLAF senza che ciò ne intacchi il valore probatorio, poiché spetta all’istituzione decidere il seguito da dare alle indagini concluse.

Diritto polacco e legittimo affidamento

Il terzo motivo, fondato sul diritto del lavoro polacco, viene respinto come inoperante. Anche se il regime di orario di lavoro a cottimo fosse stato applicabile e anche se non vi fosse stata discriminazione per stato civile, ciò non inciderebbe sulla questione decisiva: le registrazioni dell’orario di lavoro per il periodo contestato erano state approvate dalla moglie del dipendente, in violazione dell’obbligo di evitare conflitti d’interessi.

Il quarto motivo, relativo alla tutela del legittimo affidamento, è respinto perché la relazione finale di audit non vincolava la Commissione e non poteva fondare un affidamento legittimo pienamente protetto sull’ammissibilità dei costi di personale. Inoltre, la stessa relazione conteneva una riserva sull’assenza di garanzie materiali circa l’adeguatezza dei controlli interni, il che impediva comunque la formazione di un affidamento incondizionato.

Ricorso ex articolo 263 TFUE e tutela giurisdizionale effettiva

In via subordinata, la ricorrente chiedeva l’annullamento della lettera della Commissione e delle note di addebito. Il Tribunale dichiara il ricorso irricevibile: le note di addebito e la lettera impugnata si collocano nel quadro meramente contrattuale e non esprimono l’esercizio di pubblici poteri. Non producono effetti giuridici esterni rispetto al contratto e non sono, quindi, atti impugnabili ex articolo 263 TFUE.

Il Tribunale precisa che non vi è violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, perché il contraente dispone del rimedio contrattuale ex articolo 272 TFUE, effettivamente utilizzato nel caso concreto e pienamente esaminato dal giudice.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna la ricorrente alle spese. La pronuncia conferma così la legittimità del recupero delle somme da parte della Commissione e la non impugnabilità in annullamento delle note di addebito emesse in esecuzione di una convenzione di sovvenzione.