Tribunale, Sentenza T-392/20

Aiuti di Stato relativi agli asset in gestione di Lekarna Ljubljana

Il Tribunale dell’Unione europea, con sentenza del 27 aprile 2022, decide un ricorso di annullamento in materia di aiuti di Stato promosso da una farmacista slovena contro una decisione della Commissione che aveva chiuso l’esame di una denuncia riguardante la farmacia pubblica Lekarna Ljubljana. La controversia verte in particolare sul trasferimento e sulla natura degli "assets under management" attribuiti all’ente pubblico nel tempo.

Fatti e procedimento amministrativo

La ricorrente aveva presentato una denuncia alla Commissione sostenendo che varie misure in favore di Lekarna Ljubljana integrassero aiuti di Stato, tra cui la concessione gratuita o a condizioni di favore di beni in gestione. La Commissione aveva svolto scambi con le autorità slovene e con la denunciante, formulando anche valutazioni preliminari nel senso dell’assenza di aiuto. Con la decisione C(2020) 1724 final del 24 marzo 2020, la Commissione ha chiuso l’esame del caso SA.43546 (2016/FC) - Slovenia senza avviare la procedura formale di indagine prevista dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama, in particolare:

• l’articolo 107 TFUE, sulla nozione di aiuto di Stato;
• l’articolo 108 TFUE, in particolare i paragrafi 1, 2 e 3, sul controllo della Commissione;
• il regolamento (UE) 2015/1589, specie l’articolo 1 sulle definizioni di aiuto esistente, nuovo aiuto e aiuto illegale, l’articolo 12 sull’esame delle denunce, l’articolo 15 sulla chiusura della fase preliminare e l’articolo 17 sulla prescrizione;
• il regolamento (CE) n. 794/2004, articolo 4, sulla nozione di alterazione dell’aiuto esistente;
• l’Atto di adesione del 2003, allegato IV, punto 3, in particolare la regola secondo cui determinati aiuti concessi in Slovenia prima del 10 dicembre 1994 sono considerati aiuti esistenti all’adesione.

Questioni sottoposte al Tribunale

La ricorrente deduceva tre motivi principali:

• contraddittorietà e insufficienza della motivazione, poiché la Commissione avrebbe qualificato taluni vantaggi come aiuti esistenti ma, al tempo stesso, concluso che non vi fosse aiuto;
• errori di fatto e di diritto nell’analisi dei beni in gestione, con particolare riferimento alla mancata considerazione di documenti che mostravano trasferimenti successivi e un incremento del valore degli assets;
• illegittimità della mancata apertura della procedura formale, poiché la Commissione avrebbe incontrato serie difficoltà nell’accertare se vi fosse aiuto, se fosse esistente o nuovo, e se fosse compatibile con il mercato interno.

Ragionamento del Tribunale: il controllo sulla fase preliminare

Il Tribunale ricorda che, quando la Commissione esamina una denuncia sugli aiuti di Stato, deve concludere la fase preliminare adottando una decisione di non aiuto, di assenza di dubbi sulla compatibilità oppure di apertura della procedura formale. Se permangono dubbi seri sulla qualificazione o sulla compatibilità della misura, la Commissione è obbligata ad aprire la procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Il Tribunale richiama inoltre la giurisprudenza secondo cui l’esame di legittimità in materia di "serious difficulties" non si limita al solo controllo dell’errore manifesto: occorre verificare se la Commissione abbia davvero dissipato i dubbi emersi dagli elementi del fascicolo.

Valutazione degli assets acquisiti dopo il 1979

Per la parte di beni successivamente incorporati da Lekarna Ljubljana o.p. e da Lekarna Ljubljana dopo il 1979, la Commissione si era affidata sostanzialmente alle affermazioni delle autorità slovene secondo cui tali beni erano stati acquistati sul mercato a condizioni di mercato. Il Tribunale osserva però che la ricorrente aveva prodotto elementi che rendevano incerto il quadro fattuale, tra cui documenti pubblici e dati contabili che suggerivano ulteriori trasferimenti di beni o incrementi non chiariti del valore degli assets in gestione.

Il Tribunale sottolinea che, in una situazione di incertezza, non era onere della denunciante provare oltre ogni dubbio l’esistenza dell’aiuto, ma era compito della Commissione approfondire gli accertamenti, anche alla luce dei suoi poteri di indagine. Poiché ciò non era avvenuto, la Commissione non aveva dissipato i dubbi circa l’eventuale concessione di aiuto attraverso quei beni.

Valutazione dei beni concessi nel 1979 e del problema dell’eventuale aiuto esistente

Quanto ai beni inizialmente concessi nel 1979 a Lekarna Ljubljana o.p. per l’avvio dell’attività, il Tribunale evidenzia che il contesto giuridico ed economico era profondamente mutato: nel 1992 il settore farmaceutico era stato aperto alla concorrenza; nel 1997 era stata creata Lekarna Ljubljana quale ente pubblico municipale successore; in seguito erano mutati anche il regime operativo e la capacità dell’ente di operare oltre il territorio comunale e di accumulare o reinvestire utili.

Per qualificare come "aiuto esistente" il vantaggio originario, la Commissione avrebbe dovuto verificare se tra il 10 dicembre 1994 e la data della decisione vi fosse stata un’alterazione rilevante del vantaggio iniziale. Il Tribunale rileva che la Commissione si è limitata ad affermare che la successione del 1997 era puramente amministrativa e che il contesto non era cambiato, ma tale affermazione era insufficientemente motivata e non supportata da un’analisi adeguata del mutamento del quadro normativo ed economico.

Esito: esistenza di serie difficoltà e obbligo di aprire la procedura formale

Poiché la Commissione non aveva chiarito né la natura degli assets successivi al 1979 né la qualificazione del vantaggio iniziale del 1979 come aiuto esistente o nuovo, il Tribunale conclude che sussistevano serie difficoltà che imponevano l’apertura della procedura formale di indagine ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Di conseguenza, la decisione impugnata viene annullata nella parte relativa alla valutazione degli assets under management di Lekarna Ljubljana.

Dispositivo e spese

Il Tribunale annulla la decisione della Commissione limitatamente alla parte riguardante gli assets under management di Lekarna Ljubljana. La Commissione è condannata alle spese, mentre la Repubblica di Slovenia, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

Il giudice dell’Unione ribadisce che:

• la Commissione deve avviare la procedura formale quando, dopo l’esame preliminare, non ha eliminato dubbi seri sulla sussistenza dell’aiuto o sulla sua qualificazione come esistente o nuovo;
• la sola circostanza che un bene sia stato originariamente attribuito a un ente pubblico non basta a mantenerlo automaticamente nella categoria dell’aiuto esistente, se il contesto normativo ed economico è mutato;
• la Commissione deve svolgere un’istruttoria sufficientemente approfondita e non può fondarsi esclusivamente sulle affermazioni delle autorità nazionali quando il fascicolo contenga elementi contrari o comunque idonei a generare incertezza.