Corte di giustizia, Sentenza C-510/23

Tutela dei consumatori: termine di 90 giorni per l’AGCM e incompatibilità con la direttiva 2005/29

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nell’ambito di una controversia tra Trenitalia SpA e l’AGCM relativa a una pratica commerciale sleale contestata nella vendita online di biglietti ferroviari. La Corte è stata chiamata a verificare se il diritto dell’Unione consenta una disciplina nazionale che imponga un termine decadenziale molto breve per avviare la fase istruttoria e che colleghi alla sua inosservanza conseguenze particolarmente severe.

Fatti e procedimento principale

L’AGCM aveva ricevuto segnalazioni sul sistema di vendita online di Trenitalia e, dopo attività istruttoria e ispezioni, aveva accertato nel 2017 una pratica commerciale scorretta, irrogando una sanzione di 5 milioni di euro e ordinando la cessazione della pratica. Trenitalia ha impugnato il provvedimento sostenendo, tra l’altro, che l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio fosse tardivo rispetto al termine di 90 giorni previsto dall’articolo 14 della legge n. 689/81, come interpretato dalla giurisprudenza nazionale.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 11 della direttiva 2005/29, che impone agli Stati membri di predisporre mezzi adeguati ed efficaci contro le pratiche commerciali sleali;
• l’articolo 13 della medesima direttiva, che richiede sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive;
• l’articolo 5, paragrafo 1, che vieta le pratiche commerciali sleali;
• il regolamento n. 2006/2004, allora applicabile, che disciplina cooperazione e coordinamento tra autorità nazionali; nonché il successivo regolamento (UE) 2017/2394, richiamato nel ragionamento della Corte come evoluzione del medesimo sistema di cooperazione.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 11 della direttiva 2005/29 ostasse a una normativa nazionale che impone all’autorità di avviare il procedimento istruttorio entro 90 giorni dalla conoscenza degli elementi essenziali dell’illecito, potendo tali elementi coincidere con la prima segnalazione. La Corte ha riformulato la questione includendo anche l’articolo 13, poiché la disciplina nazionale incideva non solo sui tempi del procedimento, ma anche sul regime sanzionatorio e sulla possibilità di riaprire il caso.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda anzitutto che la direttiva 2005/29 mira ad assicurare un elevato livello di tutela dei consumatori e che gli Stati membri dispongono di un margine di scelta quanto agli strumenti procedurali, purché questi siano adeguati ed efficaci e le sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive. In mancanza di una disciplina armonizzata dei termini procedurali, la fissazione di termini nazionali è in linea di principio ammessa, ma deve rispettare il principio di effettività e non rendere impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto dell’Unione.

La Corte afferma che termini procedurali ragionevoli possono essere legittimi, anche per singole fasi del procedimento, purché siano sufficientemente chiari, prevedibili e adeguati alla complessità dei casi. Tuttavia, la disciplina italiana oggetto del rinvio era caratterizzata da tre elementi problematici: il termine di 90 giorni decorreva già dalla prima conoscenza degli elementi essenziali dell’illecito; il suo superamento determinava l’annullamento integrale del provvedimento finale; inoltre, l’AGCM non poteva più avviare una nuova procedura sui medesimi fatti.

Secondo la Corte, una simile disciplina rischia di costringere l’autorità a trattare i casi in modo meramente cronologico, impedendole di stabilire priorità e di prendere in considerazione la complessità delle indagini, specie quando sono necessarie valutazioni materiale ed economiche articolate o cooperazione con altre autorità nazionali e con la Commissione. Ciò comporta un’ingerenza nell’indipendenza operativa dell’autorità e può compromettere la rete di cooperazione prevista dal regolamento n. 2006/2004 e poi dal regolamento 2017/2394.

La Corte osserva inoltre che i diritti della difesa non risultano compromessi per il solo fatto del superamento del termine: essi possono essere pienamente garantiti purché nessuna decisione sanzionatoria sia adottata senza una fase istruttoria in contraddittorio. Al contrario, la sanzione automatica dell’annullamento totale e della preclusione a riaprire il procedimento può creare un rischio sistemico di impunità per le infrazioni alla direttiva 2005/29, rendendo ineffettiva l’azione di contrasto alle pratiche commerciali sleali.

Decisione e principio affermato

La Corte conclude che gli articoli 11 e 13 della direttiva 2005/29, letti alla luce del principio di effettività, ostano a una normativa nazionale siffatta. Spetta al giudice nazionale interpretare il diritto interno, per quanto possibile, in modo conforme al diritto dell’Unione; se necessario, deve discostarsi anche da un’interpretazione giurisprudenziale interna consolidata incompatibile con gli obiettivi della direttiva.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori e i difensori, la sentenza chiarisce che gli Stati membri possono disciplinare i tempi del procedimento amministrativo in materia consumeristica, ma non possono trasformare un termine procedurale in un meccanismo che paralizzi l’efficace repressione delle pratiche sleali. La tutela dei diritti della difesa va assicurata nella fase contraddittoria, senza introdurre barriere che producano impunità sistematica o sottraggano all’autorità il necessario margine di valutazione e priorità.