Corte di giustizia, Sentenza C-511/23

Abuso di posizione dominante e termine di 90 giorni per la comunicazione degli addebiti

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio in una controversia tra Caronte & Tourist SpA e l’AGCM in merito a un’ammenda per abuso di posizione dominante nel servizio di traghettamento nello Stretto di Messina. La questione attiene alla compatibilità con il diritto dell’Unione di una disciplina nazionale che impone un termine decadenziale di 90 giorni per avviare la fase istruttoria in contraddittorio.

Fatti e procedimento principale

L’AGCM ha ricevuto nel 2018 una segnalazione su presunti prezzi eccessivi. Dopo attività istruttoria preliminare, ha notificato alla società l’avvio del procedimento solo il 4 agosto 2020 e, con provvedimento dell’11 aprile 2022, ha accertato l’abuso di posizione dominante, ordinando la cessazione della pratica e irrogando una sanzione di EUR 3.719.370.

La società ha impugnato il provvedimento deducendo la tardività dell’avvio della fase istruttoria in contraddittorio. Il giudice del rinvio ha spiegato che, secondo il diritto vivente nazionale, l’AGCM deve notificare la comunicazione degli addebiti entro 90 giorni da quando conosce gli elementi essenziali della violazione; il superamento del termine comporta l’annullamento integrale della decisione e, per effetto del ne bis in idem, preclude una nuova procedura sui medesimi fatti.

Normativa rilevante

La Corte ha richiamato:

• l’articolo 102 TFUE;
• la direttiva (UE) 2019/1, in particolare i considerando 1, 2, 6, 8, 23 e 40;
• l’articolo 3, paragrafi 1-3, della direttiva, sui principi generali, i diritti di difesa e la comunicazione degli addebiti;
• l’articolo 4, paragrafo 5, sulla definizione delle priorità investigative;
• l’articolo 5, paragrafi 1 e 2, sulle risorse e sui poteri delle autorità nazionali garanti della concorrenza;
• l’articolo 13, paragrafo 1, sulle ammende efficaci, proporzionate e dissuasive;
• l’articolo 29, paragrafo 1, sui termini di prescrizione;
• le disposizioni italiane della legge n. 287/90 e della legge n. 689/81.

Ricevibilità

La Corte ha respinto l’eccezione di irricevibilità. Ha osservato che, se il diritto nazionale rinvia ai principi del diritto dell’Unione in materia di concorrenza, esiste un interesse certo dell’Unione all’interpretazione uniforme dell’articolo 102 TFUE anche quando la sanzione è formalmente fondata sulla norma nazionale. Inoltre, il fatto che la questione riguardi una disposizione procedurale nazionale non esclude il collegamento con il diritto UE, poiché l’autonomia procedurale degli Stati membri deve comunque essere esercitata nel rispetto del diritto dell’Unione.

Ragionamento della Corte

La Corte ha ricordato che, in mancanza di una disciplina UE specifica sui termini procedurali, spetta agli Stati membri fissare norme nazionali, purché rispettino il principio di effettività e non rendano impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE.

Ha riconosciuto che termini ragionevoli possono essere legittimi, perché servono alla certezza del diritto e alla tutela dei diritti di difesa. Tuttavia, nel diritto della concorrenza, tali termini devono essere calibrati sulle peculiarità dei casi, spesso complessi sul piano materiale ed economico, e non devono impedire all’autorità di stabilire le proprie priorità investigative.

In questo quadro, l’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva 2019/1 attribuisce alle autorità nazionali il potere di definire le proprie priorità; l’articolo 5 impone che esse dispongano di risorse adeguate per indagini, decisioni e cooperazione nella rete europea della concorrenza. La Corte ha quindi ritenuto che un termine rigido di 90 giorni, decorrente da una nozione non sufficientemente precisa degli "elementi essenziali" dell’infrazione, possa costringere l’AGCM a trattare i casi in modo meramente cronologico, senza adeguata selezione delle priorità, e a iniziare indagini incomplete o premature.

La Corte ha inoltre osservato che la sanzione prevista dal diritto nazionale è particolarmente grave: non solo annulla automaticamente la decisione finale, ma impedisce anche ogni nuova azione sui medesimi fatti. Questo meccanismo può generare un rischio sistemico di impunità, incompatibile con l’obbligo di assicurare sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2019/1.

Quanto ai diritti della difesa, la Corte ha ricordato che la comunicazione degli addebiti rappresenta la garanzia essenziale, ma ha escluso che il solo superamento del termine nazionale comporti automaticamente una lesione dei diritti difensivi: tali diritti possono essere pienamente esercitati nella fase istruttoria in contraddittorio, prima dell’adozione della decisione finale.

Decisione

La Corte ha dichiarato che l’articolo 4, paragrafo 5, e l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2019/1, nonché l’articolo 102 TFUE, letti alla luce del principio di effettività, ostano alla normativa nazionale descritta dal giudice del rinvio.

Ha aggiunto che il giudice nazionale deve interpretare il diritto interno, in particolare l’articolo 31 della legge n. 287/90 e l’articolo 14 della legge n. 689/81, in modo conforme al diritto dell’Unione, disapplicando se necessario l’interpretazione nazionale incompatibile con tali principi.

Principi affermati

• Le autorità nazionali garanti della concorrenza devono poter definire le priorità investigative e organizzare efficacemente le proprie risorse.
• Termini procedurali nazionali sono ammissibili solo se ragionevoli e compatibili con l’effettiva applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE.
• Una disciplina che produce annullamento automatico e preclusione definitiva della nuova azione sanzionatoria può creare un rischio sistemico di impunità.
• Il giudice nazionale deve interpretare il diritto interno in conformità con il diritto dell’Unione, anche rispetto a un orientamento giurisprudenziale nazionale consolidato.