Sentenza n. 14627/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente aveva acquistato un terreno e ottenuto la voltura a proprio nome di un permesso di costruire originariamente intestato a più soggetti. Dopo aver presentato la comunicazione di fine lavori, il Comune aveva richiesto dapprima l'indicazione di tutti i soggetti aventi titolo e poi, con ulteriore nota, la procura speciale di tutti gli interessati, chiarimenti sulla necessità di una variante edilizia o di una SCIA in variante e dell'autorizzazione paesaggistica, nonché integrazioni grafiche e verifiche urbanistiche e aeroilluminanti, sospendendo la pratica fino alla produzione della documentazione. Con il ricorso principale la ricorrente ha dedotto la nullità degli atti per mancanza degli elementi essenziali e difetto assoluto di attribuzione, sostenendo che la comunicazione di fine lavori fosse una mera dichiarazione non suscettibile di sospensione. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 1, 2, 3 e 21-quater l. 241/1990 e degli artt. 11 e 15 d.P.R. 380/2001, nonché sviamento, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, per l'assenza di gravi ragioni e di un termine di durata della sospensione. Con i motivi aggiunti ha impugnato la successiva nota del 17 settembre 2025, deducendo, tra l'altro, violazione degli artt. 1, 3 e 10-bis l. 241/1990, dell'art. 97 Cost., della normativa edilizia e paesaggistica, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, imparzialità, buon andamento, correttezza e buona fede, nonché nullità ex art. 21-septies l. 241/1990 e violazione dell'art. 21-quater. Ha anche invocato un legittimo affidamento sulla piena titolarità del permesso e sulla possibilità di procedere autonomamente agli adempimenti edilizi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso principale perché la successiva nota del 17 settembre 2025 aveva sostituito e superato le precedenti richieste, introducendo una nuova e più specifica richiesta documentale e una nuova sospensione, sicché l'eventuale accoglimento del ricorso originario non avrebbe arrecato utilità alla ricorrente. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti per natura meramente endoprocedimentale degli atti: la nota impugnata aveva efficacia lesiva immediata, poiché l'assegnazione di un termine non quantificato impediva di cristallizzare la data di ultimazione dei lavori e di far decorrere il termine per la segnalazione certificata di agibilità, con possibili conseguenze sanzionatorie. Il TAR ha però precisato che la mancata comunicazione di fine lavori non determina la decadenza automatica del permesso di costruire, che può essere dichiarata solo nei casi tipici previsti dall'art. 15 d.P.R. 380/2001. Nel merito ha accolto il secondo motivo aggiunto e dichiarato nulla la nota del 17 settembre 2025 per difetto assoluto di attribuzione, in quanto adottata extra ordinem. Le comunicazioni di inizio e fine lavori servono a consentire la verifica dell'inizio e del completamento dell'intervento, ma non sono provvedimenti amministrativi suscettibili di sospensione. Una volta escluso il potere di sospensione dei lavori ex art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001, non essendo contestata l'ultimazione dei lavori, gli eventuali abusi o difformità devono essere perseguiti mediante i poteri sanzionatori tipici del Titolo IV del d.P.R. 380/2001, oppure mediante sanzioni pecuniarie ove la demolizione non sia possibile. Le questioni relative ai rapporti tra i cointestatari del titolo e alla validità della voltura possono incidere sulla legittimità del titolo o della volturazione, ma non sul fatto storico dell'ultimazione dei lavori. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nota comunale è nulla quando esercita un potere extra ordinem, al di fuori del perimetro delle attribuzioni e dei poteri tipici previsti dall'ordinamento.

• art. 21-quater l. 241/1990

  Anche ove la sospensione fosse riferita a un provvedimento amministrativo, essa richiederebbe l'indicazione di un termine di durata; nel caso esaminato, la norma non legittimava comunque la sospensione di una mera comunicazione privata.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  La decadenza del permesso di costruire può essere dichiarata esclusivamente nei casi tipici di inutile decorso dei termini per l'inizio o la fine dei lavori, oppure di sopravvenienza di previsioni urbanistiche contrastanti prima dell'inizio dei lavori; la mancata comunicazione di fine lavori non determina di per sé la decadenza.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  Ai fini dell’agibilità, entro quindici giorni dall’ultimazione dei lavori di finitura dell’intervento, il soggetto titolare del permesso di costruire, o il soggetto che ha presentato la segnalazione certificata di inizio di attività, o i loro successori o aventi causa, presenta allo sportello unico per l’edilizia la segnalazione certificata, per i seguenti interventi: a) nuove costruzioni […]

  La sospensione senza un termine quantificato della pratica relativa alla fine lavori impedisce di individuare il terminus a quo per la presentazione della segnalazione certificata di agibilità e produce effetti lesivi immediati.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  I poteri di vigilanza e di sospensione previsti dalla norma non consentono di sospendere una mera comunicazione di fine lavori quando l'ultimazione dei lavori non è contestata.

• artt. 31 e 34 d.P.R. 380/2001

  Gli eventuali abusi edilizi devono essere perseguiti mediante i poteri sanzionatori tipici previsti dal Titolo IV del Testo unico dell'edilizia, con sanzioni pecuniarie ove non sia possibile la demolizione.

• art. 73 c.p.a.

  Il deposito documentale effettuato con la memoria di replica oltre il termine processuale di quaranta giorni è inammissibile.

Massime di principio

• La comunicazione di fine lavori è una dichiarazione del privato funzionale a consentire al Comune di verificare l'inizio e il completamento dell'intervento edilizio; non è un provvedimento amministrativo e non può essere sospesa mediante un potere atipico o non espressamente previsto dalla legge.
• Quando l'amministrazione riscontri abusi o difformità edilizie in occasione della comunicazione di fine lavori, deve esercitare i poteri repressivi tipici previsti dal Titolo IV del d.P.R. 380/2001, eventualmente applicando una sanzione pecuniaria se la demolizione non è possibile, e non può sospendere la comunicazione stessa per ottenere integrazioni documentali.
• Le questioni relative alla titolarità del permesso di costruire, alla cointestazione originaria o alla validità della voltura possono incidere sulla legittimità del titolo edilizio o della volturazione, ma non modificano il fatto storico dell'ultimazione dei lavori né legittimano la sospensione della relativa comunicazione.
• Una richiesta amministrativa di integrazione documentale, pur formalmente endoprocedimentale, è immediatamente lesiva quando assegna un termine non quantificato e impedisce di determinare la data di ultimazione dei lavori, con conseguenze sulla decorrenza del termine per la segnalazione certificata di agibilità e sui connessi obblighi sanzionabili.
• La decadenza del permesso di costruire è un provvedimento tipico e può essere adottata soltanto nei casi tassativi previsti dall'art. 15 d.P.R. 380/2001; la mancata trasmissione della dichiarazione di fine lavori non determina autonomamente tale decadenza.

Come è indicizzato