Sentenza n. 1101/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, dipendenti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco dal 1° gennaio 2017 dopo il trasferimento dal Corpo forestale dello Stato, chiedevano il risarcimento del danno asseritamente derivante dalla mancata attivazione della previdenza complementare per il comparto Sicurezza, Difesa e Soccorso pubblico. Sostenevano che l'art. 26, comma 20, della legge n. 448/1998 imponesse alle amministrazioni di avviare le procedure negoziali per istituire i fondi e che l'omissione fosse colpevole e lesiva del diritto al rispetto dei beni ex art. 1 Prot. add. n. 1 CEDU e del divieto di discriminazione ex art. 14 CEDU, anche in ragione della disparità rispetto ad altri dipendenti pubblici. In memoria richiamavano inoltre la decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali del 10 settembre 2025, relativa al reclamo collettivo n. 213/2022, che avrebbe accertato una violazione della Carta Sociale Europea per la mancata istituzione di fondi pensione complementari efficaci. Le amministrazioni eccepivano l'inammissibilità del ricorso collettivo per difformità delle posizioni individuali.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo: tutti i ricorrenti appartengono al comparto per il quale non sono state istituite forme di previdenza complementare e perseguono un obiettivo comune, senza conflitti d'interesse. Nel merito ha respinto la domanda risarcitoria. La disciplina configura l'istituzione della previdenza complementare come esito di un percorso bilaterale di concertazione e contrattazione collettiva, non come potere unilaterale dell'amministrazione; in assenza dell'accordo con le organizzazioni rappresentative, le amministrazioni non potevano realizzare unilateralmente il risultato, sicché non è ravvisabile la colpa richiesta per la responsabilità ex art. 2043 c.c. I ricorrenti, inoltre, non hanno allegato iniziative individuali o delle organizzazioni munite di mandato dirette a sollecitare la conclusione degli accordi, circostanza rilevante anche ai fini dell'art. 30, comma 3, c.p.a. La domanda è risultata carente anche quanto agli altri presupposti del danno: non è stato provato che ciascun ricorrente avrebbe aderito volontariamente a un fondo, né è stata dimostrata l'esistenza e l'entità del pregiudizio, dipendenti da rendimenti incerti e da differenti carriere individuali. Non è stata documentata neppure l'adesione a strumenti privati che avrebbe potuto ridurre il danno, ai sensi dell'art. 1227 c.c. e dell'art. 41, comma 3, c.p.a. La decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali non supera tali carenze: non ha natura di sentenza giudiziaria e non determina l'annullamento di atti, ma impegna lo Stato a interventi conformativi per il futuro. Il TAR ha inoltre escluso che la scelta legislativa di demandare la materia alla negoziazione integri una violazione manifesta e grave dei limiti discrezionali imposti dal diritto UE idonea a fondare la pretesa risarcitoria. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 26, comma 20, l. 448/1998

  La disciplina di settore e, segnatamente, la legge n. 448 del 1998; il d.lgs. n. 252 del 2005 e il d.P.R. n. 254 del 1999, delineano come necessariamente bilaterale il percorso per l’attivazione della previdenza complementare, il quale implica la previa concertazione con le controparti rappresentative dei lavoratori.

  La previsione è letta nel quadro di un percorso bilaterale che richiede la previa concertazione con le rappresentanze dei lavoratori; non attribuisce all'amministrazione il potere di istituire unilateralmente i fondi.

• artt. 40 e ss. d.lgs. 165/2001

  L’istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego non costituisce quindi esercizio di un potere autoritativo unilaterale della P.A., bensì esito necessario di un procedimento contrattuale collettivo ex artt. 40 e ss. del d.lgs. 165/2001.

  L'istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego richiede la conclusione di un procedimento di contrattazione collettiva e non può essere disposta unilateralmente dalla PA.

• art. 2043 c.c.

  In assenza di accordo con le organizzazioni sindacali rappresentative del Comparto Sicurezza e Difesa, l’Amministrazione si trovava impossibilitata a realizzare unilateralmente il risultato invocato dai ricorrenti, il che esclude ogni colpa o responsabilità ai sensi dell’art. 2043 c.c.

  Non sussiste colpa risarcibile dell'amministrazione per la mancata istituzione unilaterale dei fondi quando il risultato dipende da un accordo collettivo non raggiunto e l'amministrazione non dispone di strumenti alternativi per conseguirlo.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  A ciò si aggiunga che comunque non sono stati allegati specifici atti giudiziali o stragiudiziali da parte dei singoli ricorrenti (o delle organizzazioni rappresentative cui avessero conferito apposito mandato) volti a sollecitare la P.A. ad attivarsi per la conclusione degli accordi, il che varrebbe, tra l’altro, quantomeno ad escludere il risarcimento ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a..

  La mancata allegazione di iniziative volte a sollecitare l'amministrazione è rilevante ai fini dell'esclusione o riduzione del risarcimento secondo la disposizione richiamata.

• art. 1227 c.c.

  Del resto, gli stessi ricorrenti non hanno dedotto né documentato di aver attivato strumenti di previdenza complementare presso intermediari di diritto privato, usufruendo dei benefici anche di carattere fiscale previsti dalla legge, circostanza questa che sarebbe suscettibile di diminuire - ove non elidere - a norma dell’art. 1227 c.c. e dell’art. 41, comma 3 c.p.a. il danno previdenziale “futuro” paventato in atti.

  La mancata attivazione di strumenti previdenziali privati, idonei a ridurre o neutralizzare il pregiudizio, rileva ai fini della riduzione del danno risarcibile.

• art. 41, comma 3, c.p.a.

  Del resto, gli stessi ricorrenti non hanno dedotto né documentato di aver attivato strumenti di previdenza complementare presso intermediari di diritto privato, usufruendo dei benefici anche di carattere fiscale previsti dalla legge, circostanza questa che sarebbe suscettibile di diminuire - ove non elidere - a norma dell’art. 1227 c.c. e dell’art. 41, comma 3 c.p.a. il danno previdenziale “futuro” paventato in atti.

  La disposizione è richiamata per la rilevanza della condotta del danneggiato nell'evitare o limitare il pregiudizio previdenziale futuro.

Massime di principio

• Quando la legge configura l'istituzione di forme di previdenza complementare nel pubblico impiego come esito di un procedimento bilaterale di contrattazione collettiva, l'amministrazione non può essere ritenuta colpevole per non aver realizzato unilateralmente il risultato in assenza dell'accordo con le rappresentanze dei lavoratori, se non dispone di un potere alternativo per conseguirlo.
• La domanda risarcitoria per la mancata attivazione di un fondo pensione complementare richiede la prova che il dipendente avrebbe aderito al fondo e la dimostrazione concreta dell'esistenza e dell'entità del danno; l'incertezza sui rendimenti e sulle prestazioni potenziali non può essere sostituita da una presunzione generica di maggiore convenienza.
• Nel giudizio risarcitorio relativo a una condotta omissiva, la mancata allegazione di iniziative individuali o collettive, svolte da soggetti muniti di mandato, per sollecitare l'amministrazione può rilevare ai fini dell'applicazione dell'art. 30, comma 3, c.p.a.; assume inoltre rilievo la mancata adozione di strumenti alternativi idonei a limitare il danno.
• La decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali su un reclamo collettivo non ha natura di sentenza giudiziaria né comporta l'annullamento di atti amministrativi o normativi; secondo la decisione in esame, essa impegna lo Stato ad adottare interventi conformativi per il futuro e non supplisce alla prova dei presupposti di una domanda risarcitoria individuale.

Come è indicizzato