Sentenza n. 5665/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante aveva chiesto a più RSA di conoscere il numero degli ospiti risultati positivi al SARS-CoV-2 negli anni 2020-2023 e di ottenere copia degli specifici protocolli anticontagio adottati nello stesso periodo. Le Fondazioni avevano negato l’accesso ritenendo che le richieste fossero funzionali a finalità private e professionali, non riconducibili alla trasparenza e al controllo diffuso, e che avrebbero richiesto la ricerca e l’elaborazione di dati non detenuti in forma aggregata. Il TAR aveva respinto i ricorsi ravvisando sia l’uso disfunzionale dell’accesso civico generalizzato sia l’impossibilità di imporre agli enti una complessa attività di ricostruzione documentale. In appello sono stati dedotti: 1) violazione dell’art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013, sostenendo che l’accesso è aperto a chiunque e che il TAR avrebbe introdotto un requisito di meritevolezza ulteriore rispetto ai limiti dell’art. 5-bis; 2) illegittima integrazione postuma della motivazione, poiché alcune RSA avrebbero dedotto solo in giudizio la complessità dell’elaborazione dei dati; 3) violazione del principio di dialogo cooperativo e dell’art. 6 d.P.R. 184/2006, per non avere le strutture attivato un’interlocuzione preventiva; 4) erroneità della condanna alle spese. Il Consiglio di Stato ha inoltre svolto istruttoria sulle modalità di trasmissione dei dati alle ATS e sulla concreta disponibilità degli archivi e dei protocolli.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. La censura sul dialogo cooperativo è stata dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello, in violazione del divieto di nova ex art. 104 c.p.a.; è stata comunque ritenuta infondata nel merito, poiché l’interlocuzione collaborativa costituisce una facoltà organizzativa e non un obbligo giuridico la cui omissione determini l’illegittimità del diniego. Il primo motivo è stato respinto: l’accesso civico generalizzato non richiede un interesse qualificato, ma la legittimazione generalizzata non consente un uso svincolato dalla causa tipica dell’istituto e non esclude la verifica di abusi o sviamenti. Nel caso concreto, le richieste seriali e identiche rivolte a numerose RSA, collegate a un’iniziativa professionale per l’acquisizione di elementi utili a controversie risarcitorie, costituivano un elemento sintomatico della limitata riconducibilità alle finalità di trasparenza, partecipazione e controllo diffuso. Soprattutto, l’istruttoria ha accertato che i dati epidemiologici erano stati trasmessi dai singoli medici alle ATS tramite flussi informativi, senza che presso le Fondazioni fosse formato un archivio aggregato riferito all’intero periodo; la ricostruzione avrebbe richiesto l’esame di molteplici fonti, cartelle sanitarie, selezione, anonimizzazione e aggregazione. Analogamente, i protocolli anticontagio non erano contenuti in un documento unitario, ma in una pluralità di procedure, istruzioni e aggiornamenti, alcuni dei quali divenuti obsoleti e non soggetti a obbligo di conservazione. L’accesso civico garantisce dati, informazioni e documenti detenuti nella configurazione concreta in cui esistono, ma non impone la creazione di nuovi contenuti informativi né la ricostruzione ex post di informazioni disperse. Il secondo e il terzo motivo, relativi alla complessità dell’elaborazione e all’integrazione postuma della motivazione, sono stati respinti: il giudizio sull’accesso mira ad accertare direttamente la spettanza del diritto e non soltanto la legittimità formale del diniego, sicché il giudice può considerare anche ragioni ed elementi acquisiti nel processo. Il quarto motivo sulle spese è stato respinto perché la condanna secondo soccombenza è la regola, mentre la compensazione è facoltativa e non è imposta dalla novità o dalla complessità della questione. Le spese del grado d’appello sono state poste a carico dell’appellante, liquidate in euro 2.000 per ciascuna parte appellata costituita, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  “l’accesso civico generalizzato è aperto a chiunque”

  La legittimazione soggettiva è generalizzata e non richiede un interesse diretto, concreto e attuale, ma l’istituto resta funzionalmente collegato a trasparenza, partecipazione e controllo diffuso e non può essere utilizzato in modo disfunzionale.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  Prevede i limiti all’accesso civico generalizzato, ma non esclude che possano essere verificati abusi o sviamenti dell’istituto e che l’accesso non possa imporre la creazione o ricostruzione di informazioni nuove.

• art. 6 d.P.R. 184/2006

  Non impone alle amministrazioni una preventiva interlocuzione collaborativa con il richiedente a pena di illegittimità del diniego; l’attivazione del dialogo costituisce una facoltà organizzativa.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta, in appello, la proposizione di questioni non dedotte nel giudizio di primo grado, salvo i casi previsti dalla legge.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio in materia di accesso è volto ad accertare la spettanza del diritto all’ostensione nella concreta situazione dedotta, non soltanto a controllare formalmente la motivazione del diniego.

• art. 26 c.p.a.

  Disciplina la regolazione delle spese nel processo amministrativo, secondo il criterio generale della soccombenza.

• artt. 91 e 92 c.p.c.

  La condanna della parte soccombente alle spese costituisce la regola; la compensazione è una facoltà discrezionale del giudice e non è imposta dalla novità o dalla complessità della controversia.

Massime di principio

• L’accesso civico generalizzato è esercitabile da chiunque senza necessità di dimostrare un interesse qualificato, ma la legittimazione generalizzata non rende il diritto estraneo alla causa tipica dell’istituto: possono essere valutati l’uso abusivo o disfunzionale e lo sviamento rispetto alle finalità di trasparenza, partecipazione e controllo diffuso.
• L’accesso civico generalizzato riguarda dati, informazioni e documenti già detenuti dal soggetto destinatario nella concreta configurazione in cui esistono; non impone all’amministrazione o al soggetto equiparato di creare nuovi contenuti informativi, aggregare dati dispersi, ricostruire ex post serie storiche o svolgere complesse attività di ricerca, selezione, classificazione e anonimizzazione.
• La mera trasmissione nel tempo di dati a un’autorità pubblica non dimostra che il soggetto trasmittente detenga un archivio unitario, aggregato e immediatamente ostensibile avente il contenuto richiesto dall’istante.
• Nel giudizio in materia di accesso, il giudice accerta direttamente la spettanza del diritto all’ostensione e può fondare la decisione anche su ragioni ed elementi dedotti o acquisiti nel processo, non limitandosi al controllo della correttezza formale delle motivazioni originariamente indicate nel diniego.
• L’attivazione di un dialogo collaborativo con il richiedente non costituisce, ai sensi degli artt. 5 e 5-bis d.lgs. 33/2013, un obbligo giuridico preventivo la cui omissione determini l’illegittimità del diniego.
• La regolazione delle spese di lite segue ordinariamente la soccombenza; la compensazione è rimessa alla discrezionalità del giudice e non è necessaria soltanto perché la questione sia nuova, controversa o caratterizzata da oscillazioni giurisprudenziali.

Come è indicizzato