Sentenza n. 7019/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima la variante urbanistica relativa a un'area di circa 65.000 mq, in parte ricadente nel Parco Agricolo Sud Milano e utilizzata per il recupero e lo smaltimento di rifiuti. Con un unico motivo articolato in più censure, ha dedotto: (i) violazione della l.r. Lombardia n. 12/2005 e lesione dell'autonomia pianificatoria comunale, sostenendo che i poteri regionali e provinciali non potessero ridurre il Comune a un ruolo meramente consultivo e che il PTCP potesse prevalere sul PGT solo per previsioni di valenza ambientale e paesaggistica; (ii) difetto d'istruttoria e travisamento, perché la classificazione del PTCP e del PTC del Parco come area agricola sarebbe stata compatibile con gli usi temporanei già previsti dal PGT, il PTC del Parco consentirebbe attrezzature e impianti tecnologici e il PTCP avrebbe, in via generale, funzione di indirizzo; ha inoltre richiamato la possibilità di rettifiche comunali, l'efficacia temporanea delle previsioni provinciali fino all'approvazione del PGT e l'eccezione prevista dall'art. 60 delle NTA del PTCP per impianti tecnologici; (iii) errata qualificazione dell'area come agricola di interesse strategico, poiché non sarebbe coltivata da decenni e non avrebbe valore agricolo strategico secondo i criteri regionali; (iv) violazione dell'affidamento derivante dalle convenzioni del 2002, 2006 e 2015, che avevano consentito l'attività fino al 31 dicembre 2023, e dall'AUA rilasciata nel 2017 per quindici anni, nonché difetto di motivazione della scelta pianificatoria; (v) ulteriore difetto d'istruttoria alla luce dell'art. 43 del PTM, per mancanza di risultanze oggettive sulla compattezza e unitarietà degli ambiti agricoli; (vi) la tesi che l'AUA costituisse anche titolo edilizio per l'impianto e valesse come variante urbanistica ai sensi dell'art. 208 del d.lgs. n. 152/2006. Le censure sull'affidamento e sull'efficacia dell'AUA ex art. 208 sono state introdotte per la prima volta in appello. Il Parco Agricolo Sud Milano è intervenuto ad opponendum oltre il termine processuale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile l'intervento ad opponendum del Parco Agricolo Sud Milano, perché depositato in violazione del termine di trenta giorni anteriori all'udienza previsto dall'art. 50 c.p.a.; non ha ritenuto giustificato il ritardo dalla recente costituzione degli organi dell'ente, rilevando che prima di allora il Parco non poteva essere privo di organi competenti a intervenire e che la Città Metropolitana si era già costituita anche quale ente gestore pro tempore. Ha quindi respinto l'appello. Le censure sull'affidamento e sull'efficacia dell'AUA ai sensi dell'art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 non sono state esaminate nel merito perché nuove in appello, in violazione dell'art. 104 c.p.a.; le restanti doglianze sono state respinte. In particolare, le previsioni provinciali e quelle del piano del Parco risultano vincolanti nella misura in cui sono dirette alla tutela paesaggistico-ambientale, e la disciplina regionale assegna al PTCP la definizione degli ambiti agricoli strategici, riconoscendo al Comune un ruolo propositivo e la possibilità di apportare rettifiche o precisazioni fondate su risultanze oggettive di scala comunale, non di sovvertire le scelte provinciali. La scadenza delle previsioni provinciali con l'approvazione del PGT non elimina il vincolo di conformità alle scelte sovracomunali. La destinazione agricola può essere giustificata anche da esigenze di governo del territorio, tutela paesaggistica e contenimento dell'edificazione, senza richiedere l'esercizio attuale di attività agricola; nel caso concreto l'appellante non ha efficacemente contrastato gli elementi addotti dalla Città Metropolitana, inclusa l'alta sensibilità paesaggistica dell'area. L'uso per lo smaltimento dei rifiuti era temporaneo e legato a convenzioni temporalmente limitate, sicché alla cessazione riprende la disciplina ordinaria. Infine, le scelte di pianificazione sono sindacabili solo per manifesta illogicità o irragionevolezza; la scelta contestata era supportata da criteri ragionevoli contenuti nella relazione al PTCP, non impugnato. Sentenza del TAR confermata; spese compensate per la specificità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 50 c.p.a.

  Detto intervento non è ammissibile posto che è intervenuto in violazione del citato termine di cui all’art 50 c.p.a.; peraltro, in sede di memoria depositata agli atti di causa il 30 ottobre 2025, la città metropolitana si è costituita in giudizio anche in qualità di Ente Gestore pro tempore del Parco agricolo sud Milano

  L'intervento in appello deve rispettare il termine processuale previsto dall'art. 50 c.p.a.; la tardività non è giustificata dalla successiva presa di cognizione della controversia da parte del nuovo ente quando gli organi competenti avrebbero potuto intervenire nei termini.

• art. 104 c.p.a.

  Le richiamate censure non possono essere scrutinate in questa sede atteso che, ai sensi dell'art. 104 c.p.a., nel giudizio amministrativo di appello non possono essere proposte domande nuove e i motivi aggiunti devono attenere a vizi derivanti dalla conoscenza di documenti non prodotti nel giudizio di primo grado, ipotesi qui non ravvisabile.

  In appello non possono essere introdotte censure nuove, salvo i motivi aggiunti fondati su vizi derivanti dalla conoscenza di documenti non prodotti in primo grado; perciò le doglianze nuove sull'affidamento e sull'efficacia dell'AUA non sono state esaminate.

• art. 18, comma 2, lett. a), l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12

  Nel caso specifico le prescrizioni del p.t.c.p sono evidentemente finalizzate alla tutela paesaggistica e quindi hanno quella capacità vincolante cui fa riferimento la l.r. 12/2005.

  Le previsioni del PTCP che perseguono la tutela paesaggistica hanno efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT nei termini previsti dalla legge regionale.

• art. 18, comma 4, l.r. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86

  Nel caso specifico le prescrizioni del p.t.c.p sono evidentemente finalizzate alla tutela paesaggistica e quindi hanno quella capacità vincolante cui fa riferimento la l.r. 12/2005.

  Le previsioni urbanistiche del piano del Parco sono immediatamente vincolanti, sono recepite di diritto negli strumenti urbanistici comunali e sostituiscono le previsioni comunali difformi.

• art. 15, commi 1, 4 e 5, l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12

  La norma in questione quindi - in linea con la natura più vasta della programmazione e della sua forza vincolante secondo i canoni di cui alla consolidata giurisprudenza costituzionale sopra riportata - prevede un ruolo di proposta del Comune ed un ruolo decisorio e prescrittivo del PTCP di livello provinciale.

  Il PTCP definisce gli ambiti agricoli di interesse strategico e detta criteri e norme di tutela con efficacia prevalente; il Comune concorre con proposte e può precisare o rettificare la delimitazione sulla base di risultanze oggettive di scala comunale, senza sostituire le scelte provinciali.

• art. 18, comma 2, lett. c), l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12

  Si tratta di una mera norma di salvaguardia degli effetti in considerazione poi della sostituzione ad opera della pianificazione comunale delle previsioni provinciali ma pur sempre nel rispetto delle stesse; diversamente opinando, verrebbe sconvolto l’impianto della pianificazione e della vincolatività delle scelte provinciali rispetto a quelle comunali.

  La previsione secondo cui l'individuazione provinciale degli ambiti agricoli strategici opera sino all'approvazione del PGT disciplina la successione degli strumenti e non autorizza il Comune a disattendere le scelte provinciali.

• art. 208 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152

  Nel caso in questione, a quanto consta dagli atti di causa, non vi è stata la previsione per l’area di interesse, se non come effetto dell’autorizzazione ex art. 208 d.lgs.152/2006 - che ha natura transitoria - di una destinazione per impianti tecnologici quanto piuttosto per destinazioni agricole con diverse accezioni.

  L'autorizzazione ex art. 208 è considerata, nel caso concreto, un titolo transitorio e non una previsione urbanistica comunale stabile di destinazione a impianti tecnologici; la distinta censura relativa ai suoi effetti abilitativi non è stata scrutinata perché nuova in appello.

Massime di principio

• Le previsioni del piano territoriale di coordinamento provinciale dirette alla tutela paesaggistico-ambientale hanno efficacia prevalente sulla pianificazione comunale; la pianificazione territoriale può distribuire le competenze tra livelli di governo e limitare l'autonomia comunale quando ciò sia necessario alla cura di interessi generali sovracomunali.
• Nella disciplina lombarda, l'individuazione degli ambiti agricoli di interesse strategico spetta al PTCP, mentre al Comune è attribuito un ruolo propositivo e la facoltà di apportare rettifiche, precisazioni e miglioramenti basati su risultanze oggettive riferite alla scala comunale; tale facoltà non consente di sovvertire le scelte provinciali.
• La previsione per cui l'individuazione provinciale degli ambiti agricoli strategici ha efficacia sino all'approvazione del PGT regola la successione degli strumenti urbanistici, ma non esonera il piano comunale dal rispettare le scelte provinciali vincolanti.
• La destinazione urbanistica agricola può essere giustificata da finalità di ordinato governo del territorio, tutela dei valori naturalistici e paesaggistici e contenimento dell'espansione edilizia, anche quando l'area non sia concretamente coltivata o non soddisfi in modo immediato un'esigenza produttiva agricola.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono sindacabili in sede di legittimità solo in presenza di manifesta illogicità o irragionevolezza; non è necessaria una motivazione ulteriore rispetto ai criteri tecnici del piano, salvo che ricorrano circostanze che impongano una specifica motivazione.
• Nel giudizio amministrativo d'appello non possono essere introdotte censure nuove, salvo i motivi aggiunti relativi a vizi derivanti dalla conoscenza di documenti non prodotti in primo grado; le censure nuove non possono quindi essere esaminate nel merito.

Come è indicizzato