Sentenza n. 9583/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti statali e regionali adottati nell'ambito della disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, chiedendone l'annullamento anche per illegittimità derivata. Sono stati contestati, tra gli altri, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per l'adozione dei provvedimenti regionali, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, gli atti istruttori e contabili delle aziende sanitarie e la determinazione della Regione Piemonte recante l'elenco delle imprese e gli importi di ripiano dovuti. Dal testo emerge che le censure riguardavano la legittimità complessiva del meccanismo di payback, anche sotto i profili della base normativa, della retroattività, della lesione dell'affidamento, della proporzionalità e della compatibilità costituzionale della disciplina. Per gli atti regionali la società ha dedotto l'illegittimità derivata rispetto agli atti statali presupposti.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte contro gli atti del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Conferenza permanente Stato-Regioni. Il Collegio ha recepito gli effetti delle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo legittimo, per il quadriennio 2015-2018, il meccanismo legislativo del payback, qualificato come contributo di solidarietà ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria. La Corte costituzionale ha inoltre escluso la violazione della riserva di legge, dell'irretroattività e del legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto, nei suoi tratti essenziali, già dal 2015 e la disciplina del 2022 ne ha reso operative le procedure senza innovare il contenuto sostanziale dell'obbligazione. Quanto agli atti regionali impugnati con motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le Regioni, infatti, svolgono attività meramente attuative, tecniche e vincolate: verificano i dati contabili, individuano le imprese e applicano al fatturato la percentuale di ripiano già stabilita dalla legge e dagli atti statali. Tali attività non comportano esercizio di potere autoritativo, ma determinano un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale tra Regione e impresa, con correlato diritto soggettivo dell'impresa al corretto calcolo dell'importo dovuto. La controversia sugli atti regionali appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha indicato tale giudice come munito di giurisdizione e ha assegnato alle parti i termini per la riproposizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito in l. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale»

  La disciplina individua i presupposti sostanziali dell'obbligo di ripiano, la percentuale di concorso delle imprese e il procedimento mediante il quale le Regioni devono individuare le aziende e gli importi dovuti.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito in l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la regola originaria del ripiano dello sforamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito in l. 135/2012

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito in l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura di individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 8, d.l. 34/2023, convertito in l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato alle Regioni e previsto, nella formulazione originaria, una riduzione al 48 per cento dell'importo dovuto dalle aziende che avessero rinunciato al contenzioso; la relativa disciplina è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non era estesa a tutte le aziende.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito in l. 118/2025

  Ha previsto il pagamento ridotto del 25 per cento e stabilito che l'accertamento del versamento determini ex lege la cessazione della materia del contendere nei ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente, in caso di declinatoria della giurisdizione, la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione entro i termini previsti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato applicato per sottoporre d'ufficio al contraddittorio l'eccezione di difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va risolta sulla base della distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

Massime di principio

• Nella disciplina del payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione della quota complessiva di ripiano sono competenze statali, mentre alle Regioni spettano soltanto attività attuative di verifica contabile, individuazione delle imprese e applicazione delle percentuali di riparto stabilite dalla legge.
• Gli atti regionali che individuano le aziende fornitrici soggette al payback e quantificano le somme dovute, quando si limitano ad applicare dati contabili e percentuali predeterminati, sono espressione di attività tecnica e vincolata, non di esercizio di potere autoritativo discrezionale.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell'importo di payback regionale attiene a un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale e alla posizione di diritto soggettivo dell'impresa, sicché appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto regionale è formalmente denominato provvedimento amministrativo.
• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la ricostruzione recepita dal giudice, gli artt. 23, 41, 2 e 117 Cost. né l'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU: l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015 e la disciplina sopravvenuta ha reso operative procedure già previste senza introdurre retroattivamente un nuovo obbligo sostanziale.
• La qualificazione formale di un atto regionale come impugnabile davanti al giudice amministrativo non incide sul riparto di giurisdizione, che deve essere determinato in base alla natura effettiva della situazione giuridica azionata e al petitum sostanziale.

Come è indicizzato