Cassazione Civile, Sentenza n. 2144/2021 del 29/01/2021

Esito

La controversia

La società concessionaria chiedeva il risarcimento dei danni patrimoniali derivanti dalla violazione del dovere di buona fede nell'esecuzione del contratto di concessione del servizio di riscossione dei tributi, a seguito di deliberazioni comunali (definizioni agevolate, riduzione tariffaria, esclusione dei passi carrabili dall'imposta) che hanno ridotto il gettito e quindi l'aggio proporzionale pattuito (10,47%). La questione principale era di giurisdizione: se la controversia rientrasse nella competenza esclusiva del giudice amministrativo o del giudice ordinario.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso della società, cassando la sentenza di appello che aveva attribuito la competenza al giudice amministrativo, e hanno rimesso la causa al Tribunale di Sassari in diversa composizione. Le Sezioni Unite hanno ritenuto che la domanda abbia ad oggetto le conseguenze patrimoniali delle determinazioni comunali nella fase esecutiva del rapporto concessorio (violazione di buona fede e alterazione dell'equilibrio contrattuale) e non la legittimità degli atti autoritativi posti in essere; pertanto la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

Norme richiamate

• D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, c.1, lett. c) (codice del processo amministrativo)

  "le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore,..."

  Le Sezioni Unite interpretano la norma nel senso che le controversie sulle concessioni sono devolute al giudice amministrativo solo se coinvolgono l'esercizio di poteri autoritativi o atti procedimentali amministrativi; quando la controversia riguarda invece l'esecuzione contrattuale, i diritti soggettivi patrimoniali e le conseguenze risarcitorie (indennità, canoni, corrispettivi) la giurisdizione compete al giudice ordinario.

• Corte Costituzionale, sentenza n. 204/2004

  La pronuncia ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale della normativa che attribuiva automaticamente al giudice amministrativo tutte le controversie sui pubblici servizi, determinando il ritorno al criterio di riparto e alla esclusione dalla giurisdizione amministrativa delle controversie riguardanti canoni e corrispettivi; principio richiamato dalle Sezioni Unite per la decisione.

• D.Lgs. 12 aprile 1995, n. 195/2011 (riferimento fatto dalla ricorrente all'art.133 c.1 lett.c))

  Nel dispositivo la Corte osserva e corregge la molestia del richiamo normativo: il testo operativo sul riparto di giurisdizione è quello dell'art.133 c.p.a. (D.Lgs. n.104/2010) e la controversia va valutata secondo i criteri di distinzione fra atti autoritativi e questioni di esecuzione contrattuale patrimoniale.

• Codice civile, artt. 1175 e 1375

  I doveri di correttezza e buona fede nell'esecuzione del contratto sono richiamati come criteri sostanziali che, quando fatti valere in relazione a conseguenze patrimoniali nella fase esecutiva del rapporto con la p.a., collocano la controversia nella giurisdizione del giudice ordinario.

• Legge n. 241/1990

  Se le determinazioni comunali venissero impugnate in quanto atti autoritativi adottati in procedimento disciplinato dalla L. 241/1990, la giurisdizione resterebbe del giudice amministrativo; la sentenza precisa però che qui non si discute la legittimità degli atti ma le loro conseguenze patrimoniali.

Massime di principio

• Se la controversia riguarda le conseguenze patrimoniali o il riequilibrio economico derivante dall'esecuzione di una concessione (canoni, indennità, aggio, effetti sulla remunerazione), la giurisdizione è del giudice ordinario.
• Se invece è in discussione l'esercizio di poteri autoritativi da parte della pubblica amministrazione (annullamento, atti procedimentali vincolati dalla legge, provvedimenti adottati in procedimento ex L. 241/1990), la competenza è del giudice amministrativo.
• La legittimità formale di un atto amministrativo non esclude che, se contestate le sue conseguenze patrimoniali in fase esecutiva del rapporto concessorio (violazione di buona fede, alterazione dell'equilibrio contrattuale), la controversia possa essere decisa dal giudice ordinario.
• La Corte dei Conti interviene solo quando la controversia riguarda violazioni di schemi procedimentali contabili o la gestione di danaro pubblico; non è competente per normali questioni di adempimento contrattuale e danno patrimoniale del concessionario.
• In caso di dubbio, occorre guardare al "petitum sostanziale" e alla causa petendi effettiva: se prevale la richiesta di accertamento dei diritti soggettivi patrimoniali e del risarcimento, prevale la giurisdizione ordinaria; se prevale il controllo sull'esercizio del potere amministrativo, prevale il giudice amministrativo.