Sentenza n. 2107/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego paesaggistico relativo a una domanda di terzo condono concernente il mutamento di destinazione d'uso e opere interne in un fabbricato rurale, sostenendo che il parere favorevole si sarebbe formato per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 17, comma 6, l.r. 4/2003, dell'art. 17-bis l. 241/1990 e dell'art. 30 l.r. 7/2019. Ha dedotto che l'atto costituirebbe un'illegittima autotutela tardiva, adottata senza comunicazione di avvio, preavviso di rigetto, indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale, ponderazione dell'interesse paesaggistico con l'affidamento privato e considerazione del tempo trascorso. Ha inoltre sostenuto che il terzo condono sarebbe precluso soltanto in presenza di vincoli di inedificabilità assoluta, che l'Amministrazione non avrebbe adeguatamente accertato la natura del vincolo, la tipologia e l'impatto delle opere, e che il diniego sarebbe carente di motivazione. Secondo la ricorrente, le opere non avrebbero creato nuovi volumi o superfici, trattandosi di una diversa distribuzione interna di locali già assentiti; ha infine dedotto disparità di trattamento, violazione dell'affidamento e incompetenza assoluta della Soprintendenza a disporre la rimessione in pristino. L'Amministrazione ha sostenuto che le opere comprendevano nuovi manufatti, tettoie, locali di servizio e trasformazioni funzionali idonee a creare nuove superfici e volumetrie in senso paesaggistico, in area soggetta a vincolo e a inedificabilità assoluta secondo il piano paesaggistico. Ha negato la formazione del silenzio-assenso, evidenziato la specialità della disciplina del condono e rilevato che non era stato trasmesso alla Soprintendenza lo schema del provvedimento finale corredato dalla documentazione, presupposto dell'art. 17-bis l. 241/1990. La censura relativa all'ordine di rimessione in pristino è stata formulata soltanto con memoria non notificata.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha chiarito che, ai fini paesaggistici, la nozione di volume e superficie utile ha natura non solo quantitativa ma anche qualitativa e funzionale: un mutamento di destinazione d'uso che trasformi locali accessori in spazi abitativi permanenti può costituire creazione di nuova superficie o volumetria paesaggisticamente rilevante, anche se non determina un aumento di cubatura secondo la disciplina edilizia. Ha quindi ritenuto applicabile l'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, secondo cui nel terzo condono, per opere realizzate in aree vincolate, devono concorrere congiuntamente la preesistenza dell'opera rispetto al vincolo, la conformità urbanistica, la riconducibilità dell'intervento alle tipologie minori 4, 5 o 6 dell'allegato 1 e il parere favorevole dell'autorità preposta al vincolo. Il provvedimento è stato considerato vincolato, sicché non erano necessari una specifica ponderazione dell'interesse pubblico, la comparazione con gli interessi privati, una motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale, né poteva configurarsi un affidamento tutelabile alla conservazione dell'abuso. Per la stessa ragione sono state ritenute non necessarie la comunicazione di avvio e il preavviso di rigetto, non essendo configurabile, salvo casi residuali, un apporto partecipativo utile. Il richiamo alla circolare assessoriale è stato reputato sufficiente quale motivazione per relationem, ai sensi dell'art. 3, comma 3, l. 241/1990. La disparità di trattamento è stata ritenuta irrilevante in presenza di un atto vincolato. Quanto al silenzio-assenso, il TAR ha escluso l'applicabilità dell'art. 17-bis l. 241/1990 e dell'art. 30 l.r. 7/2019, rilevando che la disciplina speciale del condono prevede il silenzio-rifiuto e che tali disposizioni presuppongono la trasmissione, da parte dell'amministrazione procedente, dello schema di provvedimento e della documentazione all'amministrazione chiamata a co-decidere; nel caso concreto tale trasmissione non era avvenuta. La censura sull'ordine di rimessione in pristino è stata dichiarata inammissibile perché proposta con memoria non notificata. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, convertito in l. 326/2003

  condizioni congiunte per la sanabilità delle opere abusive realizzate in aree sottoposte a vincoli

  Nel terzo condono sono sanabili, in area vincolata, soltanto opere anteriori al vincolo, conformi alle prescrizioni urbanistiche, riconducibili alle tipologie minori 4, 5 e 6 dell'allegato 1 e assistite dal parere favorevole dell'autorità preposta al vincolo.

• art. 32 l. 47/1985

  in caso di mancato parere nel termine di centottanta giorni si forma il silenzio-rifiuto, salve le opere non suscettibili di sanatoria

  La disciplina speciale del condono prevede il silenzio-rifiuto dell'autorità preposta al vincolo e non attribuisce all'inerzia un valore di assenso sanante.

• artt. 32 e 33 l. 47/1985

  richiamati dall'art. 32, comma 27, d.l. 269/2003

  Le disposizioni individuano le opere non suscettibili di sanatoria e confermano la specialità della disciplina del condono rispetto alle regole generali sul silenzio-assenso.

• art. 17-bis l. 241/1990

  il termine decorre dalla ricezione dello schema di provvedimento corredato dalla documentazione

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni presuppone la trasmissione, da parte dell'amministrazione procedente, dello schema dell'atto conclusivo e della relativa documentazione all'amministrazione chiamata a esprimere la co-decisione; tale presupposto mancava nel caso concreto.

• art. 30 l.r. 7/2019

  La disciplina regionale del silenzio-assenso tra amministrazioni è soggetta ai medesimi presupposti dell'art. 17-bis l. 241/1990 e non opera in assenza della trasmissione dello schema di provvedimento e della documentazione.

• art. 17, comma 6, l.r. 4/2003

  La disposizione è stata ritenuta riferibile al primo e al secondo condono e non applicabile al terzo condono oggetto della controversia.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  motivazione mediante riferimento ad altro atto dell'amministrazione

  Il diniego è adeguatamente motivato per relationem mediante il richiamo alla circolare assessoriale che esclude l'assentibilità, in area vincolata, degli abusi comportanti nuovi volumi o superfici paesaggisticamente intesi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La censura sull'autotutela è stata superata perché il provvedimento impugnato è stato qualificato come atto vincolato di diniego della sanatoria, non come annullamento d'ufficio di un precedente titolo favorevole.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente, ma non ha condotto all'accoglimento delle censure.

Massime di principio

• Ai fini della tutela paesaggistica, la nozione di volume o superficie utile ha natura anche qualitativa e funzionale: un mutamento di destinazione d'uso che trasformi locali accessori in spazi abitativi permanenti può costituire creazione di nuova superficie o volumetria paesaggisticamente rilevante, anche senza aumento di cubatura secondo i criteri edilizi.
• Nel terzo condono, le opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico sono sanabili soltanto quando ricorrano congiuntamente la realizzazione anteriore all'imposizione del vincolo, la conformità alle prescrizioni urbanistiche, la riconducibilità alle tipologie minori 4, 5 o 6 dell'allegato 1 al d.l. 269/2003 e il parere favorevole dell'autorità preposta al vincolo.
• La disciplina speciale del condono edilizio, che contempla il silenzio-rifiuto dell'autorità preposta al vincolo per il mancato parere, prevale sulla disciplina generale del silenzio-assenso e impedisce di attribuire all'inerzia della Soprintendenza un effetto favorevole automatico.
• Il silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall'art. 17-bis l. 241/1990 presuppone che l'amministrazione procedente trasmetta all'amministrazione chiamata a co-decidere lo schema del provvedimento finale corredato dalla documentazione; in mancanza di tale trasmissione il termine per la formazione del silenzio non decorre.
• Quando il diniego di sanatoria edilizia o paesaggistica è espressione di un potere vincolato, non sono necessarie la specifica indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale, la comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, né la valutazione dell'affidamento maturato per il mero decorso del tempo; parimenti, la partecipazione procedimentale è superflua se non può apportare elementi utili a modificare l'esito.
• La censura relativa a un capo dell'atto impugnato proposta per la prima volta con una memoria non notificata è inammissibile, non potendo tale memoria ampliare il thema decidendum nei confronti delle altre parti.

Come è indicizzato