Sentenza n. 636/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza del TAR Sicilia, Sez. I, n. 2845/2022, insistendo nei motivi del ricorso originario contro le delibere dell’IPAB n. 249 del 3 novembre 2005, n. 45 del 29 agosto 2008 e n. 3 del 13 marzo 2009, nonché contro i decreti regionali di approvazione nn. 117 del 17 gennaio 2006 e 3407 del 14 ottobre 2008. In primo grado avevano dedotto la violazione degli artt. 3 r.d. 2440/1923 e 37 r.d. 827/1924, la falsa applicazione degli artt. 6 r.d. 2440/1923, 41 r.d. 827/1924 e 9, comma 6, d.l. 358/1992, nonché difetto di motivazione, erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria, contestando il ricorso alla trattativa privata anziché a una procedura competitiva per la permuta del fondo con un immobile futuro destinato a casa di riposo. In appello hanno censurato la parziale irricevibilità dichiarata dal TAR per l’impugnazione della delibera del 2005 e, soprattutto, la valutazione dubitativa sulle condizioni dell’azione. Hanno sostenuto la propria legittimazione e il proprio interesse sia in quanto il progetto presentato al PRUSST di Palermo avrebbe interessato anche le aree oggetto della permuta, sia perché avrebbero aspirato a concorrere per l’acquisto e a realizzare iniziative analoghe nella zona. L’Amministrazione regionale ha eccepito l’estinzione per tardiva riassunzione dopo l’interruzione del processo conseguente al decesso di uno dei ricorrenti.

La decisione

Il CGARS ha esaminato preliminarmente l’eccezione di estinzione. L’ha respinta: gli eredi hanno chiesto la fissazione dell’udienza con atto depositato il 4 dicembre 2017, entro il termine di tre mesi decorrente dalla conoscenza legale dell’evento interruttivo e della pronuncia di interruzione. Il Collegio ha ritenuto che il termine perentorio previsto dall’art. 305 c.p.c. si applichi anche alla prosecuzione del processo amministrativo da parte della parte colpita dall’interruzione, sebbene l’art. 80, comma 2, c.p.a. non indichi espressamente un termine, e che il termine decorra dalla conoscenza legale dell’interruzione. Nel merito delle condizioni dell’azione, il Collegio ha rilevato che il contenzioso relativo alla mancata ammissione del progetto degli appellanti al PRUSST era definitivamente terminato: il ricorso era stato respinto dal TAR e l’appello dal CGARS, mentre la revocazione era stata dichiarata inammissibile con sentenza n. 600/2024. È quindi venuta meno, sotto tale profilo, la posizione legittimante fondata sul progetto PRUSST. Il mero interesse ad acquistare il terreno non bastava, poiché la permuta non perseguiva la sola alienazione del fondo, ma l’acquisizione di un futuro immobile da destinare a casa di riposo; occorreva pertanto dimostrare una posizione qualificata di operatore idoneo a realizzare le opere. Gli eredi del ricorrente deceduto avevano allegato soltanto la proprietà di fondi limitrofi, senza dimostrare di essere operatori edili. Quanto alla cooperativa, visura camerale, attività prevalente nel settore dei servizi sanitari, inattività risultante almeno dal 28 maggio 2017, oggetto sociale non comprensivo della realizzazione di centri commerciali e limitata consistenza organizzativa non dimostravano un’operatività attuale nel settore edile né una concreta capacità di concorrere alla realizzazione dell’intervento. Il ricorso di primo grado è stato quindi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di legittimazione, con conseguente preclusione dell’esame dei motivi di merito sulla legittimità della trattativa privata e degli atti di approvazione. L’appello è stato respinto. Gli appellanti sono stati condannati in solido a rifondere all’Assessorato regionale le spese, liquidate in € 3.500,00 oltre rimborso forfettario del 15%; nulla spese nei rapporti con l’IPAB e con la liquidazione giudiziale della società, non costituiti.

Norme richiamate

• art. 80 c.p.a.

  Pertanto, «l'unica ma essenziale formalità richiesta per la prosecuzione è la presentazione dell'istanza di fissazione di udienza nel termine perentorio di tre mesi decorrenti dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo» (Cons. Stato, Sez. IV, 20 gennaio 2020, n. 447) e, quindi, anche la parte interessata dalla causa di interruzione del processo ha l'onere di proseguirlo, mediante la presentazione di un'istanza di fissazione dell'udienza, nel rispetto del termine perentorio di tre mesi previsto dall'art. 305 cod. proc. civ., applicabile in virtù del rinvio esterno al codice di procedura civile ex artt. 39 e 79, co. 2, cod. proc. amm..

  Anche la parte colpita dall’evento interruttivo deve attivare la prosecuzione mediante istanza di fissazione dell’udienza entro tre mesi dalla conoscenza legale dell’interruzione; il termine perentorio è ricavato dall’art. 305 c.p.c. tramite il rinvio esterno e sistematico del processo amministrativo.

• art. 305 c.p.c.

  Pertanto, «l'unica ma essenziale formalità richiesta per la prosecuzione è la presentazione dell'istanza di fissazione di udienza nel termine perentorio di tre mesi decorrenti dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo» (Cons. Stato, Sez. IV, 20 gennaio 2020, n. 447) e, quindi, anche la parte interessata dalla causa di interruzione del processo ha l'onere di proseguirlo, mediante la presentazione di un'istanza di fissazione dell'udienza, nel rispetto del termine perentorio di tre mesi previsto dall'art. 305 cod. proc. civ., applicabile in virtù del rinvio esterno al codice di procedura civile ex artt. 39 e 79, co. 2, cod. proc. amm..

  Il termine perentorio trimestrale dell’art. 305 c.p.c. si applica alla prosecuzione del processo amministrativo anche quando l’impulso provenga dalla parte interessata dall’interruzione, e decorre dalla conoscenza legale dell’evento.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Pertanto, «l'unica ma essenziale formalità richiesta per la prosecuzione è la presentazione dell'istanza di fissazione di udienza nel termine perentorio di tre mesi decorrenti dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo» (Cons. Stato, Sez. IV, 20 gennaio 2020, n. 447) e, quindi, anche la parte interessata dalla causa di interruzione del processo ha l'onere di proseguirlo, mediante la presentazione di un'istanza di fissazione dell'udienza, nel rispetto del termine perentorio di tre mesi previsto dall'art. 305 cod. proc. civ., applicabile in virtù del rinvio esterno al codice di procedura civile ex artt. 39 e 79, co. 2, cod. proc. amm..

  Il rinvio esterno al codice di procedura civile consente di applicare al processo amministrativo la disciplina dell’art. 305 c.p.c. sulla prosecuzione tempestiva del giudizio interrotto.

• art. 79, comma 2, c.p.a.

  Pertanto, «l'unica ma essenziale formalità richiesta per la prosecuzione è la presentazione dell'istanza di fissazione di udienza nel termine perentorio di tre mesi decorrenti dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo» (Cons. Stato, Sez. IV, 20 gennaio 2020, n. 447) e, quindi, anche la parte interessata dalla causa di interruzione del processo ha l'onere di proseguirlo, mediante la presentazione di un'istanza di fissazione dell'udienza, nel rispetto del termine perentorio di tre mesi previsto dall'art. 305 cod. proc. civ., applicabile in virtù del rinvio esterno al codice di procedura civile ex artt. 39 e 79, co. 2, cod. proc. amm..

  Il rinvio dell’art. 79, comma 2, c.p.a. alle disposizioni civilistiche sull’interruzione concorre, insieme al rinvio esterno, a rendere applicabile il termine perentorio previsto dall’art. 305 c.p.c.

• art. 35, comma 2, lettera a), c.p.a.

  Il trattamento uniforme contemplato dalla richiamata disposizione del codice di procedura civile può ritenersi applicabile anche nel processo amministrativo in ragione dell’omessa previsione di un’espressa regola contraria e del rinvio esterno contemplato dall’art. 39 co. 1 c.p.a. nella circostanza operante a fronte della compatibilità della richiamata disciplina processual-civilistica con quanto previsto dall'art. 35, co. 2, lett. a), cod. proc. amm. che annovera tra le cause di estinzione del giudizio la mancata prosecuzione o la mancata riassunzione nel termine perentorio fissato dalla legge o assegnato dal giudice.

  La mancata prosecuzione o riassunzione entro il termine perentorio determina l’estinzione anche nel processo amministrativo, e questa previsione è compatibile con l’applicazione del termine trimestrale dell’art. 305 c.p.c.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Trattandosi di una questione assorbita e non giudicata infondata dal T.A.R., l’Amministrazione regionale non era tenuta a proporre un appello incidentale (peraltro condizionato a fronte del disposto respingimento del ricorso di primo grado), ed essendo stata la predetta memoria tempestivamente depositata entro i 60 giorni di cui al combinato disposto degli artt. 38 e 46 c.p.a. decorrenti dalla notifica dell’appello avvenuta in data 20 dicembre 2022, l’eccezione deve ritenersi correttamente riproposta ai sensi dell’art. 101 co. 2 c.p.a. e deve, dunque, essere esaminata.

  La questione preliminare assorbita in primo grado e non respinta può essere riproposta dall’appellato con memoria tempestiva ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., senza necessità di appello incidentale.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse ad agire, o legitimatio ad processum, costituisce un quid pluris rispetto alla legittimazione ad agire (legitimatio ad causam), in quanto postula: - la lesione, concreta e attuale, di quell'interesse sostanziale, differenziato e qualificato, che in abstracto conferisce legittimazione ad agire; - la effettiva utilitas ritraibile dalla invocata pronunzia; la tutela giurisdizionale deve costituire, infatti, il mezzo per il superamento della lamentata lesione alla propria sfera giuridica ed il soddisfacimento dell'interesse sostanziale per la cui tutela si agisce in giudizio, stante il generale divieto di azioni emulative ovvero di abuso del processo; donde, l'indissolubile legame tra l'interesse del richiedente (art. 100 c.p.c.) e la concreta utilitas scaturente dalla pronuncia giurisdizionale che al soddisfacimento di quell'interesse è teleologicamente preordinata.

  L’interesse a ricorrere richiede una lesione concreta e attuale e l’utilità effettiva che l’accoglimento può procurare al ricorrente; la legittimità astratta dell’azione amministrativa non fonda da sola l’interesse processuale.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  L’azione di annullamento dinanzi al giudice amministrativo, similmente all’azione disciplinata dal codice di procedura civile (di cui mutua le fondamentali caratteristiche anche in virtù del rinvio esterno contemplato dall’art. 39 co.1 c.p.a.), è contraddistinta dalle seguenti condizioni

  Il rinvio esterno al codice di procedura civile supporta l’applicazione al giudizio amministrativo dei principi generali sulle condizioni dell’azione di annullamento.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo interrotto, la parte interessata dall’evento interruttivo deve proseguirlo depositando l’istanza di fissazione dell’udienza entro il termine perentorio di tre mesi dalla conoscenza legale dell’interruzione; il termine dell’art. 305 c.p.c. si applica anche alla prosecuzione prevista dall’art. 80, comma 2, c.p.a., per effetto dei rinvii agli artt. 39 e 79 c.p.a. e in coerenza con la causa di estinzione prevista dall’art. 35, comma 2, lettera a), c.p.a.
• La legittimazione a proporre l’azione di annullamento richiede la titolarità di una posizione sostanziale qualificata e differenziata, riferibile al ricorrente e protetta dall’ordinamento; l’interesse a ricorrere è distinto e richiede inoltre una lesione concreta e attuale e un’utilità personale, effettiva e conseguibile mediante la pronuncia richiesta.
• Chi contesta l’affidamento senza gara di un’operazione volta non alla mera alienazione di un bene, ma all’acquisizione di un’opera futura destinata a una specifica finalità pubblica, non è legittimato per il solo interesse ad acquistare il terreno: deve allegare e dimostrare una posizione qualificata di operatore idoneo a concorrere alla realizzazione dell’intervento.
• La legittimazione fondata sulla prospettata realizzazione di un progetto amministrativo viene meno quando i giudizi contro la mancata ammissione del progetto si siano definitivamente conclusi, inclusa l’eventuale revocazione dichiarata inammissibile.

Come è indicizzato