Sentenza n. 7554/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso della società concessionaria aeroportuale e annullato il Regolamento Rev. 1, pubblicato il 2 aprile 2025. Con il primo motivo ha sostenuto che i depositi di carburante avio sono infrastrutture essenziali e strutturali dell’aeroporto, distinte dal servizio di rifornimento, e che il regolamento disciplinava una fase di riorganizzazione, distinta dall’eventuale successiva centralizzazione ai sensi dell’art. 9 d.lgs. 18/1999. Con il secondo motivo ha rivendicato la competenza regolatoria di ENAC, in particolare per conformare l’assetto infrastrutturale aeroportuale in funzione di sicurezza, continuità ed efficienza. Con il terzo motivo ha contestato la violazione della concorrenza, della libertà di iniziativa economica, della proporzionalità e del legittimo affidamento, sostenendo che la disciplina non vietava l’accesso al mercato, perseguiva finalità di interesse pubblico e lasciava operare i subconcessionari fino alla scadenza dei titoli; ha inoltre denunciato uno sconfinamento del sindacato giurisdizionale nelle valutazioni discrezionali dell’Ente. Con il quarto motivo ha contestato la condanna alle spese. Le appellate hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per acquiescenza, in ragione della pubblicazione da parte di ENAC di un avviso relativo all’esecuzione della sentenza di primo grado.

La decisione

L’eccezione di acquiescenza è stata respinta: l’esecuzione della sentenza non sospesa è doverosa e non implica rinuncia all’appello, salvo che sia accompagnata da una dichiarazione di accettazione o da un comportamento complessivo inequivocabilmente abdicativo; l’avviso pubblicato da ENAC non dimostrava tale volontà. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: la distinzione tra profilo statico e dinamico non trova riscontro normativo e, comunque, i depositi ricadono nella disciplina del d.lgs. 18/1999; l’eventuale centralizzazione richiede la specifica procedura prevista dall’art. 9, con confronto e consultazione, non svolta nel caso. Inoltre, la lettura sistematica degli artt. 1 e 3 del Regolamento mostra che la riorganizzazione conduceva necessariamente alla gestione esclusiva dei depositi da parte del gestore aeroportuale, con effetti sostanzialmente centralizzanti già nella prima fase, senza l’istruttoria e gli accertamenti richiesti. Il secondo motivo è stato respinto: anche ammettendo un potere di regolazione tecnica di ENAC, il regolamento, fonte secondaria, non può contrastare con la disciplina primaria del d.lgs. 18/1999 né con il diritto europeo e i suoi obiettivi di apertura alla concorrenza. Il terzo motivo è stato respinto: la limitazione della libertà economica deve poggiare su una base legislativa e soddisfare l’utilità sociale; nel caso, non risultavano criticità sistemiche sufficienti a giustificare una misura generale, mancava una base legislativa idonea a delimitare il potere regolamentare secondario e non era stata valutata l’incidenza economica del modello esclusivo. La misura era inoltre sproporzionata e pregiudicava l’affidamento degli operatori nella permanenza di un mercato concorrenziale, pur non sussistendo un affidamento alla conservazione della singola subconcessione. È stato respinto anche il rilievo sullo sconfinamento giurisdizionale: la discrezionalità amministrativa resta sindacabile alla luce di logicità, ragionevolezza e proporzionalità. Il quarto motivo è stato respinto in conseguenza della soccombenza di ENAC. L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR, che aveva annullato il regolamento, è stata confermata. ENAC è stata condannata alle spese d’appello in favore di ciascuna controparte costituita, liquidate in 3.000 euro ciascuna, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La centralizzazione delle infrastrutture aeroportuali richiede la procedura prevista dalla norma, comprensiva della consultazione del Comitato degli utenti e del confronto con il gestore; non può discendere automaticamente da una riorganizzazione regolamentare.

• d.lgs. 18/1999

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  I depositi di carburante avio ricadono nella disciplina di liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra; un’eventuale limitazione della concorrenza richiede il ricorso alla specifica procedura di centralizzazione.

• artt. 687 e 705 cod. nav.

  Il regolamento costituisce infatti una fonte secondaria e il potere da cui esso promana non può comunque confliggere con le fonti di rango primario, quale è il decreto legislativo n. 18 del 1999.

  La competenza regolatoria attribuita a ENAC non consente di adottare una fonte secondaria incompatibile con la disciplina primaria applicabile; il passaggio non individua specificamente il contenuto precettivo degli artt. 687 e 705 cod. nav.

• art. 41 Cost.

  Tale assunto è confermato dagli insegnamenti della giurisprudenza costituzionale, la quale subordina la legittimità della limitazione della libertà di iniziativa economica alla soddisfazione di due requisiti: quello sostanziale da un lato, ossia l’utilità sociale, e quello formale dall’altro, cioè la riserva di legge (così Corte costituzionale, sentenza 6 febbraio 1962, n. 4).

  La limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede sia una finalità di utilità sociale sia una base legislativa; la riserva di legge vale anche quando la limitazione sia attuata mediante regolazione secondaria.

• principio di proporzionalità

  In ultima analisi, in assenza di criticità sistemiche e di una valutazione dell’impatto economico derivante dall’adozione di un modello di gestione esclusiva del deposito carburanti, il Regolamento non è compatibile con il principio di proporzionalità.

  Una misura regolatoria che imponga la gestione esclusiva dei depositi deve essere supportata dall’accertamento delle criticità che la rendono necessaria e dalla valutazione dei suoi effetti economici; in difetto, risulta sproporzionata.

Massime di principio

• La qualificazione di un’infrastruttura aeroportuale come essenziale o centralizzata non sospende di per sé il principio di concorrenza: la limitazione della gestione concorrenziale deve essere disposta attraverso la specifica procedura prevista dalla legge, con le consultazioni e gli accertamenti richiesti.
• Quando la disciplina regolamentare presenta come riorganizzazione un assetto che, per contenuto ed effetti, attribuisce al gestore aeroportuale la proprietà e la gestione esclusiva dell’infrastruttura, essa va valutata per i suoi effetti sostanziali e non per la denominazione delle sue fasi; non può eludere la procedura legale di centralizzazione.
• Il potere regolamentare di un’autorità amministrativa, anche se fondato su competenze tecniche e di settore, resta subordinato alla legge e non può introdurre una disciplina incompatibile con fonti primarie o con gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea.
• La limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede un fondamento legislativo e una concreta giustificazione di utilità sociale. Una misura generale che restringa la concorrenza deve inoltre essere proporzionata e sorretta da un’istruttoria che accerti le criticità rilevanti e valuti l’impatto economico della soluzione adottata.
• L’affidamento dell’operatore può consistere nella ragionevole aspettativa di continuare a operare in un mercato aperto alla concorrenza, fondata sulla disciplina di settore e su una prassi consolidata; tale aspettativa è distinta dall’aspettativa a conservare una specifica subconcessione.
• L’esecuzione di una sentenza di primo grado non sospesa non comporta, da sola, acquiescenza: la rinuncia all’appello deve risultare da una dichiarazione espressa o da un comportamento complessivo inequivocabilmente incompatibile con la volontà di impugnare.

Come è indicizzato