Sentenza n. 948/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto ricorso ex art. 116 c.p.a. contro il mancato riscontro della Prefettura di Cosenza a un’istanza di accesso documentale del 16 luglio 2025. L’istanza riguardava tutti i documenti relativi a una procedura che sarebbe stata avviata dalla Prefettura a seguito di una segnalazione concernente un potenziale conflitto di interessi connesso alla nomina della ricorrente a responsabile della neo-costituita avvocatura civica comunale, nonché la documentazione trasmessa dal segnalante e gli atti istruttori prefettizi. La ricorrente deduceva la violazione degli artt. 22 e seguenti della l. n. 241/1990, degli artt. 3 e 97 Cost. e dell’art. 10 CEDU, oltre a varie figure sintomatiche di eccesso di potere, sostenendo la necessità degli atti per la cura dei propri interessi giuridici. La Prefettura eccepiva l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che il silenzio sull’istanza costituisse silenzio-diniego ai sensi dell’art. 25, comma 4, l. n. 241/1990, e non silenzio-inadempimento; deduceva inoltre che l’esposto fosse un atto meramente informativo, non direttamente destinato alla Prefettura, che non fosse stato instaurato alcun procedimento amministrativo formale riguardante la ricorrente e che mancasse la legittimazione all’accesso. Il TAR ha ritenuto che il rito ex art. 116 c.p.a. fosse applicabile, poiché il giudizio in materia di accesso ha natura di giudizio sul rapporto e consente al giudice di accertare direttamente la spettanza del diritto e, se del caso, ordinare l’esibizione. Nel merito, ha rilevato che il numero di protocollo indicato dalla ricorrente si riferiva soltanto a una nota prefettizia con cui erano stati chiesti chiarimenti al Comune e non dimostrava l’esistenza di un autonomo procedimento riguardante la ricorrente. L’istanza si fondava quindi su una mera supposizione circa l’esistenza e la disponibilità degli atti. In via subordinata, il Collegio ha osservato che, qualora l’istanza fosse stata interpretata come diretta all’ostensione dell’esposto del terzo, gli esposti non sono di regola ostensibili prima dell’attivazione di un formale procedimento di controllo, vigilanza o sanzionatorio.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha preliminarmente chiarito che il rito dell’accesso ex art. 116 c.p.a. non è limitato alla verifica formale dell’illegittimità del silenzio, ma comporta l’accertamento della concreta spettanza del diritto di accesso e l’eventuale condanna all’esibizione. Ha poi ritenuto che la materiale esistenza e detenzione dei documenti richiesti costituisca un fatto costitutivo della pretesa ostensiva, la cui prova grava sulla parte richiedente, anche mediante presunzioni o elementi indiziari, ma non mediante mere supposizioni. Nel caso concreto, la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di un procedimento prefettizio formale a suo carico; il numero di protocollo richiamato riguardava una nota di richiesta di chiarimenti al Comune e non identificava un autonomo procedimento. La dichiarazione dell’Amministrazione circa l’inesistenza del procedimento non è stata contraddetta da elementi probatori idonei. Pertanto, non era possibile ordinare l’accesso a documenti la cui esistenza e disponibilità non risultavano provate, poiché l’ordine sarebbe stato ineseguibile e inutiliter dato. Il Collegio ha inoltre rilevato che l’eventuale accesso all’esposto del terzo sarebbe stato comunque precluso in assenza dell’attivazione di un procedimento formale di controllo, vigilanza o sanzione. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  in materia di “accesso” il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  Il rito in materia di accesso consente al giudice di decidere sulla spettanza sostanziale del diritto di accesso e, se necessario, di ordinare l’esibizione dei documenti.

• artt. 22 e 25 l. n. 241/1990

  interesse diretto concreto e attuale

  Il diritto di accesso presuppone un interesse diretto, concreto e attuale e non può essere esercitato rispetto a documenti dei quali non sia provata l’esistenza e la disponibilità presso l’Amministrazione.

• art. 25, comma 4, l. n. 241/1990

  Il mancato riscontro all’istanza di accesso è qualificato dalla disciplina dell’accesso come determinazione negativa, impugnabile nel rito speciale; il giudice deve comunque verificare la spettanza concreta della pretesa ostensiva.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Richiamati dalla ricorrente a sostegno delle censure di trasparenza, buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa, ma non posti a fondamento dell’accoglimento del ricorso.

• art. 10 CEDU

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla conoscibilità delle informazioni, senza incidere sull’esito, fondato sull’assenza di prova dell’esistenza e disponibilità dei documenti richiesti.

Massime di principio

• Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. il giudice dell’accesso non si limita a verificare l’illegittimità formale del silenzio o del diniego, ma accerta direttamente la spettanza del diritto di accesso e può ordinare l’esibizione dei documenti.
• La materiale esistenza e disponibilità dei documenti presso l’Amministrazione destinataria dell’istanza costituisce un fatto costitutivo del diritto di accesso e deve essere provata dal richiedente, anche mediante elementi presuntivi o indiziari, ma non sulla base di mere supposizioni.
• Quando l’Amministrazione dichiara responsabilmente di non detenere o di non avere formato il documento richiesto e tale dichiarazione non è contraddetta da elementi probatori idonei, il giudice non può ordinare l’accesso, perché il relativo comando sarebbe privo di oggetto e ineseguibile.
• Gli esposti o le segnalazioni di terzi, considerati isolatamente, non sono di regola ostensibili; un interesse diretto, concreto e attuale può sorgere, normalmente, con l’attivazione di un formale procedimento amministrativo di controllo, vigilanza o sanzione, rispetto agli atti della successiva fase procedimentale.
• Il richiamo a un numero di protocollo relativo a una nota amministrativa non dimostra, di per sé, l’instaurazione di un autonomo procedimento né l’esistenza di una documentazione ostensibile riferita al richiedente.

Come è indicizzato