Cassazione Civile, Sentenza n. 7641/2025 del 22/03/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della decisione della Corte d'appello di Torino che aveva accolto l'opposizione di Vicquery avverso due ordinanze-ingiunzione con cui l'INPS aveva irrogato sanzioni amministrative per il mancato versamento delle ritenute previdenziali per periodi tra ottobre 2015 e gennaio 2016. Questione centrale: se e quando è maturata la decadenza dell'esercizio del potere sanzionatorio dell'INPS alla luce del d.lgs. n. 8/2016 (che ha parzialmente depenalizzato l'illecito) e dei termini di 90 giorni previsti dall'art. 9 del d.lgs. n. 8/2016 e dall'art. 14, comma 2, della l. n. 689/1981; in particolare, quale debba essere il dies a quo del termine quando non vi è stata trasmissione degli atti da parte dell'autorità giudiziaria e se l'INPS poteva considerare decorso il termine.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'INPS confermando la sentenza della Corte d'appello di Torino. Ha affermato il principio secondo cui il termine di 90 giorni previsto dall'art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016 (entro il quale l'autorità amministrativa deve notificare la violazione) va inteso a pena di decadenza dall'esercizio della potestà sanzionatoria. Inoltre, quando l'autorità giudiziaria non ha trasmesso gli atti all'amministrazione, il termine di decadenza decorre dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6.2.2016) a condizione che dall'istruttoria di merito risulti che l'INPS era già in possesso di tutti i dati e che l'accertamento non richiedeva attività istruttoria aggiuntive. Nel caso concreto i giudici hanno accertato che l'INPS aveva già i dati necessari (emersione da verifica degli archivi) e quindi la contestazione notificata successivamente era decaduta. La Corte ha compensato le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 14, comma 2°

  L'art. 14, comma 2, contiene il termine decadenziale generale per la contestazione delle sanzioni amministrative; la Corte lo utilizza come parametro interpretativo per qualificare come decadenziale il termine analogo previsto dal d.lgs. n. 8/2016.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 8, comma 1

  "le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso"

  Stabilisce che le sostituzioni di sanzioni si applicano anche a fatti anteriori; contribuisce a ricomprendere nell'ambito del d.lgs. le fattispecie depenalizzate ante tempus.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 9, comma 1

  "l’autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi"

  Prevede l'obbligo di trasmissione degli atti da parte dell'autorità giudiziaria entro 90 giorni dall'entrata in vigore del decreto per i procedimenti penali trasformati.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 9, comma 4

  "l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni […] dalla ricezione degli atti"

  La Corte interpreta questo termine come termine di decadenza per l'amministrazione: se non rispettato, l'azione sanzionatoria si estingue.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 3, comma 6

  Ha introdotto la parziale depenalizzazione dell'omesso versamento delle ritenute previdenziali, rendendo la fattispecie suscettibile di conversione in illecito amministrativo.

• d.l. n. 463/1983, art. 2, comma 1-bis

  Norma richiamata nella ricostruzione storica della qualificazione penale originaria dell'omesso versamento delle ritenute.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 6

  "nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689"

  Collega espressamente le regole procedurali della legge n. 689/1981 al procedimento di applicazione delle nuove sanzioni amministrative.

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 28

  Richiamata a confronto: la prescrizione del diritto di riscossione (art. 28) non è ritenuta idonea a garantire la stessa certezza giuridica che deriva da un termine decadenziale.

• art. 252 att. c.c.

  Principio utilizzato per applicare il termine previsto dalla legge sopravvenuta a diritti sorti anteriormente, con decorrenza dal momento di entrata in vigore della nuova norma; usato per bilanciare interesse pubblico e tutela dell'incolpato.

• Costituzione, artt. 23, 24 e 97

  Richiamati per sostenere che il principio di legalità, il diritto di difesa e il buon andamento/imparzialità della PA impongono limiti temporali certi all'esercizio del potere sanzionatorio.

• Cass. S.U. n. 15352 del 2015 (giurisprudenza)

  Richiamata per il principio che l'introduzione di un termine decadenziale da parte del legislatore non può avere effetto retroattivo in danno del soggetto, salvo che il decorso del termine venga fatto decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova norma quando ciò sia compatibile con gli interessi contrapposti.

• Cass. n. 9456 del 2004; Cass. n. 4345 del 2024 (giurisprudenza)

  Precedenti interpretativi che considerano il termine di cui all'art. 14, comma 2, l. n. 689/1981, come termine di decadenza per l'esercizio della potestà sanzionatoria.

Massime di principio

• Il termine di 90 giorni previsto dall'art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016 per la notifica della violazione amministrativa deve essere interpretato a pena di decadenza: se l'amministrazione non notifica entro quel termine perde il potere sanzionatorio.
• Se l'autorità giudiziaria non trasmette gli atti, il dies a quo del termine decadenziale può coincidere con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ma solo quando risulti che l'amministrazione era già in possesso di tutti gli elementi necessari e non occorreva alcuna attività istruttoria ulteriore.
• L'onere di provare l'osservanza dei termini decadenziali grava sull'amministrazione che intende esercitare il potere sanzionatorio: l'INPS deve documentare o l'avvenuta ricezione degli atti o la sussistenza di attività istruttoria che giustifichi una decorrenza differente del termine.
• La prescrizione del diritto a riscuotere (art. 28 l. n. 689/1981) non sostituisce il requisito di certezza e tempestività garantito da un termine decadenziale: la differenza tra prescrizione e decadenza è rilevante per la tutela del diritto di difesa.
• In situazioni analoghe verificare prima se la fattispecie è stata depenalizzata e se è prevista trasmissione degli atti: se la trasmissione c'è stata, il termine decorre dalla ricezione; se non c'è stata, valutare se l'amministrazione aveva già tutti i dati per procedere autonomamente.
• Prassi consigliata per l'amministrazione: registrare la data di acquisizione degli elementi di fatto, documentare ogni attività istruttoria e, ove possibile, procedere alla notifica tempestiva per non incorrere in decadenza; per il destinatario, verificare la tempestività della notifica e chiedere l'accertamento dell'eventuale decorso del termine.