Sentenza n. 1020/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di terreni interessati dalla procedura espropriativa per la realizzazione di interventi sulla S.S. 131, aveva ricevuto da ANAS la rideterminazione dell’indennità relativa ad alcune particelle, con invito a dichiarare entro trenta giorni se intendesse avvalersi del procedimento previsto dall’art. 21 d.P.R. 327/2001. Non avendo risposto entro il termine indicato, ANAS aveva depositato l’indennità presso la Cassa depositi e prestiti e aveva adottato il decreto di esproprio. Con nota del 16 settembre 2025 il ricorrente aveva dichiarato di non accettare la rideterminazione dell’indennità e aveva chiesto l’avvio del procedimento ex art. 21, indicando i propri tecnici di fiducia. ANAS aveva respinto l’istanza il 2 ottobre 2025, ritenendo tardiva la richiesta, e aveva chiesto alla commissione provinciale la determinazione dell’indennità ai sensi dell’art. 21, comma 15, d.P.R. 327/2001. Con una successiva nota del 10 novembre 2025 il ricorrente aveva rinnovato la richiesta, lamentando anche l’assenza della commissione provinciale e le contraddizioni del procedimento. Il ricorso ex art. 117 c.p.a. deduceva: violazione e falsa applicazione dell’art. 21 d.P.R. 327/2001 e degli artt. 31 e 117 c.p.a.; violazione dell’art. 2 l. 241/1990; violazione dei principi di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa. Secondo il ricorrente, l’autorità espropriante, ricevuta la richiesta del proprietario, sarebbe stata obbligata ad avviare il procedimento tecnico di determinazione dell’indennità e non avrebbe potuto sostituirlo con la richiesta alla commissione provinciale.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. I tre motivi sono stati esaminati congiuntamente. Quanto all’istanza del 16 settembre 2025, il Collegio ha rilevato che ANAS aveva risposto tempestivamente con un provvedimento espresso di rigetto del 2 ottobre 2025. Tale provvedimento era divenuto inoppugnabile e la sua legittimità non poteva essere valutata nel giudizio sul silenzio. La successiva richiesta di determinazione dell’indennità alla commissione provinciale, effettuata il 3 ottobre 2025 ai sensi dell’art. 21, comma 15, d.P.R. 327/2001, confermava che l’amministrazione aveva seguito il procedimento normativamente previsto. La nota del 10 novembre 2025 è stata qualificata come mero sollecito all’esercizio dell’autotutela: su tale istanza non sussisteva un obbligo giuridico di provvedere, poiché l’autotutela non è un potere vincolato né doveroso. Il provvedimento di rigetto non è stato ritenuto soprassessorio o meramente dilatorio, in quanto era seguito dalla richiesta alla commissione provinciale. L’eventuale mancata istituzione della commissione da parte della Regione non era imputabile ad ANAS e non rendeva illegittima la condotta dell’autorità espropriante. Le contestazioni relative ai vizi degli atti del procedimento espropriativo avrebbero dovuto essere proposte mediante autonoma impugnazione e non potevano essere esaminate nel giudizio avverso il silenzio. Non si era quindi formato alcun silenzio-inadempimento. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione. Il rimedio presuppone l’inerzia su un’istanza rispetto alla quale sussista un obbligo di provvedere; non è utilizzabile per ottenere il riesame di un provvedimento espresso ormai inoppugnabile.

• art. 31 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato insieme all’art. 117 c.p.a. nell’ambito della tutela contro il silenzio, senza una specifica ulteriore interpretazione autonoma.

• art. 21 d.P.R. 327/2001

  se manca l’accordo sulla determinazione dell’indennità di espropriazione, l’autorità espropriante invita il proprietario interessato, con atto notificato a mezzo di ufficiale giudiziario, a comunicare entro i successivi venti giorni se intenda avvalersi, per la determinazione dell’indennità, del procedimento previsto nei seguenti commi e, in caso affermativo, designare un tecnico di propria fiducia

  Il procedimento tecnico previsto dalla norma deve essere attivato secondo i presupposti e i termini stabiliti dalla disciplina. Nel caso concreto, la richiesta del proprietario è stata ritenuta tardiva rispetto all’invito dell’autorità espropriante; il rigetto espresso ha impedito la configurabilità del silenzio.

• art. 21, comma 15, d.P.R. 327/2001

  qualora il proprietario non abbia dato la tempestiva comunicazione di cui al comma 2, l’autorità espropriante chiede la determinazione dell’indennità alla commissione prevista dall’articolo 41 che provvede entro novanta giorni dalla richiesta

  In caso di mancata comunicazione tempestiva del proprietario, l’autorità espropriante può chiedere la determinazione dell’indennità alla commissione competente. La richiesta effettuata da ANAS è stata considerata esecuzione del procedimento previsto dalla legge e non condotta dilatoria.

• art. 41 d.P.R. 327/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Individua la commissione competente per la determinazione dell’indennità. La mancata istituzione della commissione da parte della Regione non è stata imputata all’autorità espropriante e non ha fatto sorgere, in capo a quest’ultima, l’obbligo di riaprire il procedimento ex art. 21.

• art. 2 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dal ricorrente in relazione all’obbligo di conclusione del procedimento, ma ritenuto non violato perché l’amministrazione aveva risposto all’istanza con un provvedimento espresso.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio, l’adozione di un provvedimento espresso di rigetto sull’istanza impedisce di configurare il silenzio-inadempimento; la legittimità di tale provvedimento deve essere contestata con autonoma impugnazione e non può essere riesaminata nel giudizio ex artt. 31 e 117 c.p.a.
• La richiesta di riesame di un provvedimento amministrativo sfavorevole, anche se accompagnata dall’allegazione di circostanze ulteriori, costituisce di regola un’istanza di autotutela e non fa sorgere automaticamente un obbligo dell’amministrazione di provvedere con un nuovo atto espresso.
• Quando il proprietario non comunica tempestivamente di volersi avvalere del procedimento tecnico previsto dall’art. 21 d.P.R. 327/2001, l’autorità espropriante può procedere ai sensi del comma 15 chiedendo la determinazione dell’indennità alla commissione prevista dall’art. 41 della medesima normativa.
• L’eventuale mancata istituzione o operatività della commissione competente per la determinazione dell’indennità, se non imputabile all’autorità espropriante, non trasforma in silenzio-inadempimento la condotta dell’amministrazione che abbia seguito il procedimento previsto dall’art. 21, comma 15, d.P.R. 327/2001.
• Nel giudizio sul silenzio non possono essere introdotte, per eludere il termine di impugnazione, censure relative alla legittimità di atti amministrativi espressi ormai divenuti inoppugnabili.

Come è indicizzato