L.R. Piemonte 14/2014

Norme sul procedimento amministrativo e sulla semplificazione amministrativa regionale

La legge disciplina in modo organico il procedimento amministrativo della Regione Piemonte e degli enti strumentali, introducendo principi di trasparenza, semplificazione, partecipazione e digitalizzazione. Regola inoltre accesso ai documenti, termini procedimentali, conferenze di servizi, SCIA, Sportello unico per le attività produttive e alcune misure di riduzione degli oneri amministrativi.

Principi generali e ambito di applicazione

L’attività amministrativa regionale deve perseguire i fini determinati dalla legge ed essere improntata a imparzialità, democraticità, economicità, efficacia, efficienza, pubblicità, proporzionalità, legittimo affidamento e trasparenza, nel rispetto anche dei principi dell’ordinamento dell’Unione europea. Nei casi di atti non autoritativi, la Regione opera secondo il diritto privato, salvo diversa previsione di legge.

La legge si applica:

• all’amministrazione regionale;
• alle agenzie, aziende ed enti strumentali o dipendenti dalla Regione;
• ai soggetti privati che esercitano attività amministrative per conto della Regione, i quali devono garantire un livello di tutela non inferiore a quello richiesto alla Regione.

La Regione promuove inoltre informazione e comunicazione verso cittadini, imprese ed enti per favorire la partecipazione alle politiche e ai programmi d’intervento.

Regole generali del procedimento

I procedimenti avviati su istanza di parte o d’ufficio devono concludersi con provvedimento espresso. È prevista la possibilità di intervenire telematicamente, anche tramite posta elettronica certificata, compresi i procedimenti selettivi e concorsuali.

Il procedimento non può essere aggravato o ritardato, salvo straordinarie e motivate esigenze istruttorie, da comunicare agli interessati. Se l’istanza riguarda un beneficio economico e mancano le risorse finanziarie necessarie, il responsabile comunica le ragioni dell’impossibilità di attribuire il beneficio. Nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza, il procedimento si chiude con provvedimento espresso in forma semplificata.

Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli su organizzazione, concorsi e personale, deve essere motivato; sono esclusi gli atti normativi e quelli a contenuto generale. Se la motivazione è contenuta in altro atto richiamato, questo deve essere indicato e reso disponibile. Gli atti notificati devono indicare anche termine e autorità competente per il ricorso.

Criteri, conflitto di interessi e pubblicità degli atti

La Giunta regionale o l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale predeterminano i criteri per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e altri vantaggi economici, nonché per il rilascio di autorizzazioni, licenze e atti analoghi, quando non siano già fissati dalla legge. Tali criteri sono pubblicati nel Bollettino Ufficiale e resi noti ai cittadini anche tramite attività di informazione e comunicazione.

I responsabili del procedimento, dell’organo competente all’adozione finale e delle strutture chiamate a rendere pareri, valutazioni tecniche o atti endoprocedimentali devono astenersi in caso di conflitto di interessi, anche potenziale, segnalando la situazione. I criteri attuativi sono definiti con provvedimento organizzativo.

Termini del procedimento

La Giunta regionale e l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale fissano i criteri per determinare i termini dei procedimenti e stabiliscono il termine di conclusione di ciascun procedimento. Il rispetto dei termini è elemento di valutazione della prestazione del responsabile del procedimento.

Se il termine non è fissato da legge, regolamento o deliberazione, il procedimento si conclude entro 30 giorni. Con deliberazione possono essere fissati termini fino a 90 giorni; solo nei casi di particolare complessità e in presenza di adeguata sostenibilità organizzativa possono essere previsti termini superiori a 90 giorni, comunque non oltre 180 giorni.

Per i procedimenti su istanza di parte il termine decorre dal ricevimento dell’istanza completa o dalla scadenza del termine per la presentazione della domanda; per i procedimenti d’ufficio decorre dal primo atto d’impulso o dal verificarsi del fatto che fa sorgere l’obbligo di provvedere. Nei provvedimenti tardivi devono essere indicati il termine previsto e quello effettivamente impiegato.

Sospensione dei termini e giusto procedimento

I termini possono essere sospesi una sola volta e per non più di 30 giorni per acquisire informazioni o dichiarazioni sostitutive su fatti, stati o qualità non già documentati o non acquisibili presso altre amministrazioni, con comunicazione all’interessato. Non è ammessa sospensione per richiedere dichiarazioni sostitutive che costituiscono requisiti di ammissibilità dell’istanza.

Ulteriori sospensioni oltre quelle consentite dalla legge 241/1990 sono inefficaci e non bloccano la decorrenza dei termini, neppure ai fini del silenzio assenso. Se alla scadenza mancano pareri, assensi o fasi istruttorie, il soggetto competente deve comunque rilasciare il titolo entro il termine assegnato, dando conto delle risultanze istruttorie effettive.

La legge richiama inoltre un criterio restrittivo nell’interpretazione dei divieti e degli oneri che limitano il libero esercizio delle attività economiche, soprattutto nei procedimenti autorizzativi, compresi quelli ambientali. Le prescrizioni discrezionali devono essere adeguatamente motivate e quelle illegittime vanno disapplicate; l’imposizione di condizioni non supportate da norme giuridiche o illegittime può comportare responsabilità erariale. Nei casi in cui non sia previsto un provvedimento espresso, l’ufficio rilascia entro 10 giorni dall’istanza un’attestazione dell’avvenuto decorso dei termini ed emette contestualmente il titolo amministrativo richiesto.

Responsabile del procedimento e istruttoria

La Giunta e l’Ufficio di Presidenza individuano i procedimenti assegnati alle singole strutture. Quando legge o regolamento non dispongano diversamente, il responsabile del procedimento è il dirigente della struttura competente per materia, che può delegare formalmente la responsabilità nei limiti della disciplina organizzativa regionale.

Per i procedimenti che coinvolgono più strutture, vi è un unico responsabile dell’intero procedimento, anche se alcune fasi sono attribuite a strutture diverse. Il responsabile deve seguire l’andamento delle fasi non direttamente di sua competenza e dare impulso all’azione amministrativa.

Il responsabile del procedimento:

• verifica ammissibilità, legittimazione e presupposti del provvedimento;
• cura gli adempimenti per la conclusione sollecita del procedimento;
• può adottare il provvedimento finale o trasmettere gli atti all’organo competente;
• può assegnare la responsabilità istruttoria a un funzionario;
• richiede integrazioni, accertamenti tecnici, ispezioni ed esibizioni documentali;
• propone o indice conferenze di servizi;
• cura comunicazioni, notificazioni e pubblicazioni;
• sottoscrive gli accordi con gli interessati, se competente;
• controfirma le proposte di atti degli organi regionali;
• dispone sull’accesso ai documenti.

Il responsabile dell’istruttoria verifica la documentazione, cura l’applicazione delle norme su autocertificazione e acquisizione d’ufficio, propone acquisizioni documentali e accertamenti, gestisce copie di atti e documenti e suggerisce l’adozione degli atti. Se ritiene non coerente l’esito del provvedimento rispetto all’istruttoria, può omettere la controfirma motivando per iscritto.

Partecipazione al procedimento

L’avvio del procedimento deve essere comunicato ai destinatari del provvedimento finale e ai soggetti cui la legge riconosce la facoltà di intervenire. La comunicazione va inviata anche ai soggetti individuati o facilmente individuabili che possano subire un pregiudizio giuridicamente rilevante. In caso di esigenze di celerità, la comunicazione può essere effettuata entro 10 giorni dall’avvio.

La comunicazione deve indicare oggetto, ufficio e responsabile del procedimento, orari di accesso agli atti, organo competente, termini per memorie e documenti, data di conclusione e rimedi contro l’inerzia, oltre alla data di presentazione dell’istanza nei procedimenti a istanza di parte. Se i destinatari sono troppo numerosi, la comunicazione può avvenire mediante pubblicazione sul Bollettino Ufficiale.

Nei procedimenti a istanza di parte, prima di un provvedimento negativo, l’amministrazione comunica i motivi ostativi all’accoglimento; gli interessati possono presentare osservazioni entro 10 giorni. La comunicazione interrompe i termini procedimentali. La disciplina non si applica alle procedure concorsuali né ai casi in cui il soggetto abbia già partecipato a una conferenza di servizi e conosca i motivi ostativi.

Possono intervenire nel procedimento anche soggetti portatori di interessi pubblici o privati e portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, se il provvedimento può arrecare loro un pregiudizio. I destinatari e gli intervenienti hanno diritto di accesso agli atti e di presentare memorie e documenti, che devono essere valutati se pertinenti.

Accordi con gli interessati e accordi tra amministrazioni

Le amministrazioni possono concludere accordi con gli interessati, previo provvedimento dell’organo competente, per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale o sostituirlo, purché non siano pregiudicati i diritti dei terzi e sia perseguito il pubblico interesse. Gli accordi devono essere motivati, stipulati per iscritto a pena di nullità e sono soggetti, per quanto compatibili, ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. L’amministrazione può recedere per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, con obbligo di indennizzo per i pregiudizi al privato.

La Regione può concludere accordi con altre pubbliche amministrazioni per disciplinare in collaborazione attività di interesse comune. Tali accordi devono essere sottoscritti con firma digitale, firma elettronica avanzata o altra firma elettronica qualificata, pena nullità.

Pareri e valutazioni tecniche

Per i pareri obbligatori, il termine ordinario è di 20 giorni dal ricevimento della richiesta; per i pareri facoltativi, il termine è di 20 giorni salvo comunicazione di un termine diverso, comunque non superiore a 20 giorni. Se il termine scade senza parere o senza richieste istruttorie, l’amministrazione può procedere indipendentemente. Se vengono segnalate esigenze istruttorie, il termine può essere interrotto una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro 15 giorni dalla ricezione degli elementi istruttori.

La disciplina non si applica ai pareri delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica e territoriale.

Per le valutazioni tecniche richieste dalla legge o dal regolamento, se l’organo competente non provvede entro il termine previsto o, in mancanza, entro 90 giorni, il responsabile richiede le valutazioni ad altri organi pubblici o a enti/istituti universitari dotati di qualificazione equivalente. Anche qui, se sono segnalate esigenze istruttorie, il termine può essere interrotto una sola volta e la valutazione va resa entro 15 giorni dalla trasmissione degli elementi. Sono escluse le valutazioni tecniche delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica e territoriale.

Diritto di accesso ai documenti amministrativi

È riconosciuto a chiunque vi abbia interesse, per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, il diritto di accesso ai documenti amministrativi. L’accesso può avvenire anche con strumenti informatici. Per documento amministrativo si intende ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa.

I criteri, le modalità e i casi di esclusione dell’accesso sono disciplinati da regolamento della Giunta regionale nel rispetto dei principi della legge 241/1990. Se l’accesso avviene tramite strumenti informatici, devono essere previste misure organizzative e tecniche idonee, compresa l’identificazione del soggetto anche con firma digitale.

Il rilascio di copie richieste da altre amministrazioni ed enti pubblici per motivi di ufficio è esente dal rimborso dei costi di riproduzione. Le pubbliche amministrazioni possono accedere ai rispettivi sistemi di gestione documentale attraverso reti informatiche.

I provvedimenti di diniego, differimento o limitazione dell’accesso sono adottati con atto scritto e motivato. Se l’ufficio non risponde entro 30 giorni, la richiesta si intende respinta.

Efficacia degli atti

Gli atti amministrativi acquistano efficacia costitutiva con l’approvazione dell’organo competente, salvo gli atti recettizi, quelli soggetti a disciplina diversa e i casi previsti dal d.lgs. 33/2013. La pubblicazione sul Bollettino Ufficiale ha normalmente efficacia dichiarativa, salvo i casi espressamente previsti dalla legge o dal regolamento.

Digitalizzazione e semplificazione telematica

Entro 30 giorni dall’approvazione della legge, la Regione promuove la completa digitalizzazione degli atti, nel quadro della normativa nazionale, utilizzando strumenti tecnologici idonei a consentirne adeguata conoscenza. In particolare, promuove:

• l’uso esteso della firma elettronica/digitale;
• il passaggio da istanze cartacee a trasmissione digitale;
• il pagamento digitale di tasse e imposte regionali senza oneri aggiuntivi;
• la presentazione digitale della documentazione per concessioni, autorizzazioni, licenze, permessi e altri atti regionali.

Oneri amministrativi, autocertificazione e controlli

Gli oneri amministrativi comprendono i costi degli adempimenti richiesti a cittadini e imprese nei procedimenti amministrativi, inclusi raccolta, elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di informazioni e documenti.

Le leggi, i regolamenti e gli atti generali relativi a poteri autorizzatori, concessori o certificatori, all’accesso ai servizi pubblici o alla concessione di benefici devono contenere, se previsti, l’elenco degli oneri amministrativi a carico dei destinatari e devono essere pubblicati sul sito istituzionale della Regione. La Giunta regionale definisce programmi di misurazione e riduzione degli oneri e riferisce annualmente al Consiglio regionale.

I soggetti destinatari della legge e i concessionari di servizi pubblici devono adottare misure organizzative per garantire l’autocertificazione e la presentazione di atti e documenti secondo il d.p.r. 445/2000. Se l’interessato dichiara che i dati sono già in possesso di una pubblica amministrazione, l’amministrazione procede all’acquisizione d’ufficio, indicando gli elementi utili per il reperimento. L’acquisizione avviene per via telematica quando possibile e senza oneri per l’interessato. Sono previsti controlli periodici sulla veridicità delle dichiarazioni, almeno su un campione casuale del 10% dei provvedimenti annuali.

Sportello unico per le attività produttive

Lo Sportello unico per le attività produttive costituisce l’unico punto di accesso per i procedimenti disciplinati dal d.p.r. 160/2010. La Regione disciplina e promuove iniziative, condivise con gli enti locali, a supporto dell’attività degli sportelli.

La Giunta regionale istituisce un Tavolo regionale di coordinamento in materia di SUAP, quale sede stabile di confronto degli enti coinvolti nel procedimento autorizzatorio unico per gli insediamenti produttivi. Il Tavolo formula proposte di razionalizzazione e semplificazione, unifica la modulistica per avvio, trasformazione e cessazione dell’attività e supporta il monitoraggio sull’attività e sul funzionamento degli sportelli. La Giunta può inoltre stipulare accordi con i soggetti coinvolti nel procedimento unico per superare disomogeneità e garantire certezza dei tempi e dei provvedimenti conclusivi.

La Regione garantisce la gestione telematica del SUAP tramite un portale che fornisce informazioni e servizi alle imprese e agli enti locali, contiene una banca dati regionale dei procedimenti ed è utilizzato per la gestione telematica di segnalazioni e istanze. Il portale assicura standardizzazione dei procedimenti e della modulistica; gli sportelli, la Regione, agenzie, enti strumentali e gli enti locali coinvolti devono utilizzarlo. Per altre amministrazioni coinvolte, la Regione promuove convenzioni.

Conferenza di servizi

Alle conferenze di servizi indette dalla Regione, dalle agenzie, dalle aziende ed enti strumentali regionali, dagli enti dipendenti dalla Regione e dagli enti locali piemontesi si applicano le disposizioni della legge 241/1990.

Quando la Regione partecipa a conferenze indette da altre amministrazioni, interviene tramite un rappresentante unico regionale individuato secondo le modalità stabilite dalla Giunta, che disciplina anche il procedimento nei casi in cui siano coinvolte più strutture o più procedimenti regionali. Il rappresentante unico può delegare, con atto scritto e motivato, il funzionario responsabile dell’istruttoria alla partecipazione alla conferenza, anche di copianificazione e valutazione, se il dirigente competente non può partecipare.

SCIA e silenzio assenso

Entro un anno dall’entrata in vigore della legge, la Giunta regionale deve adottare un regolamento per disciplinare i casi in cui si applicano la SCIA e il silenzio assenso. Il regolamento deve attenersi a principi di semplificazione, uniformità dei procedimenti, verifica dell’adeguatezza dei termini, riduzione degli oneri amministrativi, valorizzazione delle autocertificazioni e, ove necessario, di asseverazioni tecniche e dichiarazioni di conformità delle Agenzie per le imprese, nel rispetto della potestà regolamentare degli enti locali.

Regime transitorio e abrogazioni

Fino all’entrata in vigore del regolamento previsto per la SCIA, continua ad applicarsi il regolamento regionale 1° agosto 2008, n. 13/R. Fino all’adozione del regolamento sul diritto di accesso continua ad applicarsi il regolamento regionale 18 dicembre 2013, n. 14/R.

La legge abroga la previgente legge regionale 4 luglio 2005, n. 7, oltre all’articolo 38 della legge regionale 12 agosto 2013, n. 17.

Ambito temporale e attualità

Il provvedimento introduce una disciplina generale del procedimento amministrativo tuttora di interesse operativo nella Regione Piemonte, ma alcune sue parti rinviano a regolamenti attuativi o a discipline statali sopravvenute. Le norme transitorie e abrogative chiariscono la sostituzione della previgente disciplina regionale sul procedimento e sull’accesso ai documenti.