Cassazione Civile, Ordinanza n. 24820/2026 del 27/08/2026

Esito

La controversia

L’associazione aveva la disponibilità, in forza di locazione, di locali con destinazione commerciale, che utilizzava in modo non saltuario come luogo di culto. Il Comune le aveva intimato il ripristino dell’uso commerciale, ritenendo realizzato un mutamento di destinazione d’uso non conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia regionale, anche per l’assenza di strade di collegamento, opere di urbanizzazione primaria, distanze congrue, parcheggi, servizi igienici adeguati e accessibilità per le persone con disabilità. Il TAR aveva respinto il ricorso dell’associazione e il Consiglio di Stato aveva confermato la decisione, rilevando che la stabile destinazione di un immobile a luogo di culto deve essere legittima sia formalmente, mediante il necessario titolo edilizio, sia sostanzialmente, mediante la conformità agli strumenti urbanistici ed edilizi. Il Consiglio di Stato aveva inoltre escluso l’applicabilità dell’art. 71 del d.lgs. n. 117/2017, poiché al momento dell’adozione del provvedimento comunale l’associazione non era ancora iscritta nel Registro unico nazionale del Terzo settore. L’associazione ha proposto ricorso per cassazione per eccesso di potere giurisdizionale, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse applicato estensivamente la normativa regionale, riferibile secondo la ricorrente ai soli enti esponenziali delle confessioni religiose, in violazione degli artt. 2, 3, 18, 19, 20 e 117 Cost. e dell’art. 9 CEDU. Ha inoltre lamentato la mancata rimessione alla Corte costituzionale e, implicitamente, la violazione dei principi dell’ordinamento dell’Unione europea. Il Comune ha eccepito anche l’inidoneità della procura speciale, eccezione preliminarmente respinta dalla Corte, che ha ritenuto presumibile la coincidenza tra la data della procura e quella dell’autenticazione non datata apposta dal difensore abilitato.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che le doglianze, sebbene formalmente prospettate come eccesso di potere giurisdizionale, contestassero in realtà il modo in cui il Consiglio di Stato aveva interpretato e applicato la normativa regionale urbanistico-edilizia e valutato la compatibilità di tale disciplina con i principi costituzionali e sovranazionali. Secondo le Sezioni Unite, l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore ricorre soltanto quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, esercitando un’attività di produzione normativa; non ricorre invece quando il giudice interpreti una disposizione, anche in modo estensivo o analogico, ovvero commetta errori interpretativi radicali o ometta erroneamente di sollevare una questione di legittimità costituzionale o di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Tali errori riguardano i limiti interni della giurisdizione e non possono essere sindacati dalla Corte di cassazione ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost. La ricorrente è stata condannata al pagamento, in favore del Comune, delle spese del giudizio, liquidate in euro 4.200, oltre spese forfettarie, esborsi e accessori, nonché al versamento dell’ulteriore contributo unificato previsto dalla legge.

Norme richiamate

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  Consente il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione; non consente di sindacare gli errori interpretativi o applicativi del giudice speciale che restano interni alla sua giurisdizione.

• artt. 31-bis e 31-ter della legge regionale Veneto n. 11/2004

  Sono stati applicati dal Consiglio di Stato al mutamento stabile della destinazione d’uso di un immobile commerciale a luogo di culto, con riferimento ai requisiti urbanistici ed edilizi necessari.

• legge regionale Veneto n. 12/2016

  La ricorrente ne ha contestato l’applicazione a un’associazione privata; la Corte ha qualificato la censura come contestazione dell’interpretazione e dell’esercizio della giurisdizione amministrativa, non come eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 71 del d.lgs. n. 117/2017

  Prevede la compatibilità delle sedi degli enti del Terzo settore e dei locali destinati alle loro attività istituzionali con le destinazioni d’uso omogenee previste dalla normativa richiamata, indipendentemente dalla destinazione urbanistica. Il Consiglio di Stato ne ha escluso l’applicazione perché l’associazione non era iscritta al Registro unico nazionale del Terzo settore alla data del provvedimento comunale.

• artt. 2, 3, 18, 19, 20 e 117 Cost.

  Sono stati invocati dalla ricorrente a tutela della libertà associativa e religiosa e della competenza statale in materia di rapporti con le confessioni religiose; la Corte non ha esaminato nel merito tali doglianze, ritenendole inammissibilmente dirette contro l’interpretazione del Consiglio di Stato.

• art. 9 CEDU

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla libertà di culto; la Corte non ha svolto un esame di merito, poiché la censura non riguardava i limiti esterni della giurisdizione.

• art. 13, comma 1-quater, d.p.r. n. 115/2002

  Comporta, in presenza dei presupposti processuali, l’obbligo della parte soccombente di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione contro una decisione del Consiglio di Stato per eccesso di potere giurisdizionale è ammissibile, per invasione della sfera riservata al legislatore, soltanto quando il giudice speciale abbia applicato una norma da esso stesso creata, esercitando attività di produzione normativa non consentita.
• L’interpretazione di una disposizione legislativa da parte del giudice amministrativo, anche se estensiva, analogica, radicalmente errata, abnorme o tale da determinare uno stravolgimento del significato della norma, costituisce errore in iudicando e non violazione dei limiti esterni della giurisdizione.
• La Corte di cassazione non può utilizzare il controllo sui limiti esterni della giurisdizione per sindacare il contenuto giuridico della decisione del giudice amministrativo o sostituirsi a quest’ultimo nella scelta interpretativa delle norme applicabili.
• L’eventuale omessa o erronea rimessione di una questione alla Corte costituzionale o di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea integra, al più, un errore di diritto nell’esercizio della giurisdizione e non un eccesso di potere giurisdizionale.
• La stabile destinazione di un immobile a luogo di culto, pur rientrando nell’esercizio della libertà religiosa, deve rispettare la disciplina urbanistica ed edilizia applicabile, sia quanto all’acquisizione del titolo edilizio sia quanto alla conformità sostanziale ai requisiti previsti per l’ordinato assetto del territorio.

Come è indicizzato