L.R. Umbria 18/2011

Riforma del sistema amministrativo regionale e istituzione di nuovi enti

La legge della Regione Umbria ridefinisce l’assetto delle funzioni amministrative regionali e locali, promuovendo il conferimento agli enti locali per le funzioni politico-amministrative e agli enti strumentali regionali per quelle tecnico-operative. Istituisce inoltre le unioni speciali di comuni e l’Agenzia forestale regionale, sostituendo in larga parte il ruolo delle comunità montane.

Principi generali e criteri di riordino

La disciplina persegue obiettivi di razionalizzazione, semplificazione e riordino del sistema amministrativo regionale e delle autonomie locali, nel rispetto della normativa statale sulle funzioni fondamentali. Il conferimento delle funzioni deve avvenire per materie omogenee e secondo il principio di unicità del centro di conferimento. La Regione favorisce l’esercizio associato delle funzioni comunali, soprattutto nei comuni di minore dimensione demografica, prevedendo incentivi e supporto tecnico-logistico.

Unioni speciali di comuni: natura, organi e ambito territoriale

Le unioni speciali di comuni sono forme di cooperazione tra enti locali con personalità giuridica pubblica, autonomia regolamentare, organizzativa e di bilancio, nei limiti delle risorse attribuite. Si applicano, in quanto compatibili, le norme del testo unico degli enti locali.

I comuni devono esercitare in forma obbligatoriamente associata, tramite tali unioni, le funzioni elencate negli allegati alla legge. Entro 180 giorni dall’entrata in vigore la Giunta regionale, sentito il CAL, approva il piano di riordino territoriale, individuando ambiti ottimali e omogenei, di regola coincidenti con una o più zone sociali, purché nella stessa ASL e con territori contigui.

L’atto costitutivo e lo statuto sono approvati dai consigli comunali. L’unione si costituisce dalla data di efficacia dell’atto costitutivo. Gli organi sono il presidente e l’assemblea formata dai sindaci, o da assessori/consiglieri delegati. Lo statuto disciplina sede, funzioni, poteri, modalità di costituzione degli organi e atti di maggiore rilevanza, tra cui programmazione pluriennale, bilancio preventivo e conto consuntivo.

Contenimento della spesa e regime finanziario delle unioni

Agli amministratori delle unioni speciali non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni, indennità o altri emolumenti. Le unioni devono operare con le dotazioni umane e strumentali individuate nell’atto costitutivo, integrate eventualmente da Regione o comuni tramite convenzione. Non possono effettuare assunzioni a tempo indeterminato o determinato, né stipulare collaborazioni coordinate e continuative o affidare consulenze per le funzioni dell’allegato A; gli atti contrari sono nulli e comportano responsabilità personale del titolare dell’organo che li ha disposti.

La Regione assicura risorse per le funzioni conferite, fondi UE e statali, finanziamenti di altri interventi regionali e contributi ordinari annuali dalla costituzione dell’unione. Sono possibili contributi straordinari per programmi e progetti rilevanti. Le unioni seguono i principi contabili dei comuni e conservano gli eventuali vantaggi di accesso a incentivi e agevolazioni spettanti ai comuni aderenti.

Controlli, indirizzo e limiti demografici

La Regione esercita controllo e vigilanza sull’esercizio delle funzioni e sull’andamento finanziario delle unioni, acquisendo annualmente atti e dati della gestione. Può impartire indirizzi e coordinamento e, in caso di inadempienza, esercitare potere sostitutivo.

Il limite demografico minimo per l’esercizio associato delle funzioni fondamentali è fissato in 5.000 abitanti, ovvero 1.000 per i comuni già montani, purché l’unione o convenzione comprenda almeno tre comuni montani. Per l’esercizio associato di tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici il limite è 1.000 abitanti. I comuni possono avvalersi dell’unione anche per funzioni proprie, con effetti di assolvimento degli obblighi statali in materia di gestione associata.

Agenzia forestale regionale: istituzione, funzioni e autonomia

È istituita l’Agenzia forestale regionale, ente di diritto pubblico con funzioni tecnico-operative non economiche in materia di tutela delle foreste, sistemazione idraulico-forestale, valorizzazione ambientale e tutela/gestione del patrimonio immobiliare regionale e di altri enti regionali.

Le funzioni trasferite comprendono la gestione dei beni agro-forestali regionali, gli interventi sui boschi, imboschimenti, rimboschimenti e la prevenzione e lotta agli incendi boschivi. La Regione può affidarle ulteriori compiti coerenti con la sua natura; inoltre, su delega e mediante accordo o protocollo, può svolgere attività operative in numerosi ambiti, tra cui sistemazioni idrauliche, gestione di beni agro-forestali di enti pubblici, tartuficoltura, biomasse, fauna, verde pubblico, protezione civile, ricerca, ecosistemi naturali, rete irrigua e bonifica.

Organizzazione dell’Agenzia, organi e personale

L’Agenzia dispone di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile e tecnica, con bilancio annuale in pareggio. Il regolamento di organizzazione è adottato dall’Amministratore unico entro 90 giorni dall’insediamento e approvato dalla Giunta regionale.

Gli organi sono l’Amministratore unico e il Collegio dei revisori legali. L’Amministratore unico è nominato dal Presidente della Giunta, dura tre anni, è rinnovabile una sola volta e non può superare la durata della legislatura. Ha rappresentanza legale e svolge tutti i poteri di coordinamento, direzione, gestione e controllo. Il Collegio dei revisori è composto da tre membri nominati dal Consiglio regionale, dura cinque anni ed esercita il controllo economico-finanziario.

Il personale dell’Agenzia comprende tecnici, amministrativi e operai; ai dipendenti pubblici si applica lo stato giuridico dei dipendenti regionali e locali, mentre agli impiegati forestali e operai si applica il CCNL di settore. È prevista l’utilizzazione temporanea del personale dell’Agenzia presso Regione, enti strumentali e comuni mediante rapporti convenzionali.

Risorse finanziarie, patrimoniali e limiti di spesa dell’Agenzia

L’Agenzia si finanzia con contributi regionali e statali, introiti delle attività svolte, proventi di progetti finanziati e altri contributi previsti da leggi statali o normative UE. La gestione di lavori e opere avviene di regola con procedure a evidenza pubblica; in presenza di comprovati motivi, lavori e opere attinenti alle competenze possono essere eseguiti in amministrazione diretta fino a 200.000 euro. Sono previsti poteri espropriativi fin dalla progettazione delle opere affidate.

L’Agenzia può affidare interventi e attività anche su terreni non pubblici previa convenzione con i proprietari. La Giunta regionale esercita indirizzo, vigilanza e controllo, verificando annualmente equilibrio finanziario ed efficacia dell’azione amministrativa.

Riordino della disciplina forestale, delle aree protette e della bonifica

La legge riforma il testo unico forestale attribuendo alla Regione le funzioni di approvazione e aggiornamento del Piano forestale regionale, gestione del sistema informativo forestale, ricerca e sperimentazione, attuazione di regolamenti UE, autorizzazioni e coordinamento antincendi. Gli enti competenti per territorio sono le unioni speciali di comuni, con alcune funzioni trasferite ai comuni nei casi indicati, come l’autorizzazione per abbattimento o spostamento di alberi tutelati in specifiche zone urbanistiche.

Per le aree naturali protette vengono sostituite le comunità montane con le unioni speciali di comuni come soggetto gestore. La Giunta regionale approva le linee di indirizzo per la gestione dei parchi su proposta vincolante della Consulta regionale dei Parchi. La vigilanza e i poteri sostitutivi sono in capo alla Giunta regionale.

In materia di bonifica, le funzioni regionali e di territorio sono riallocate alle unioni speciali di comuni nei territori ove non operano i consorzi di bonifica. Le province e i comuni possono affidare ai consorzi o all’Agenzia forestale la progettazione, realizzazione e manutenzione di opere e impianti. La legge prevede inoltre un successivo riordino dei consorzi di bonifica con ridefinizione degli ambiti, dei piani di classifica e della vigilanza regionale.

Soppressione delle comunità montane e regime transitorio

Le comunità montane sono soppresse con decreto del Presidente della Regione entro 15 giorni dall’entrata in vigore della legge, su conforme deliberazione della Giunta. Fino all’adozione degli statuti delle unioni speciali e al trasferimento del personale all’Agenzia, le comunità montane continuano ad esercitare le funzioni conferite. Sono nominati commissari liquidatori, che gestiscono ordinaria amministrazione, atti urgenti e la liquidazione, con responsabilità personale per gli atti adottati.

La liquidazione richiede un piano approvato dalla Giunta regionale, con ricognizione di beni, rapporti attivi e passivi, procedimenti pendenti e quote di partecipazione. I rapporti giuridici residui sono trasferiti ai comuni già appartenenti alla comunità montana e all’Agenzia forestale, secondo competenze e causali; eventuali debiti ulteriori restano a carico dei comuni che li hanno determinati. È prevista anche la possibilità di un piano di liquidazione unico/unitario e di un fondo patrimoniale vincolato per riequilibrare situazioni più deboli.

Personale trasferito e mobilità

In fase di prima istituzione dell’Agenzia, l’Amministratore unico si avvale di personale delle comunità montane selezionato dai commissari liquidatori. Sono previste procedure di mobilità volontaria per i dipendenti pubblici delle comunità montane in servizio alla data del 1 febbraio 2011; successivamente vengono trasferiti nei ruoli dell’Agenzia gli impiegati forestali e il personale operaio, con mantenimento del trattamento economico e giuridico compatibile.

I dipendenti non transitati all’Agenzia passano alle unioni speciali di comuni o, su richiesta, al comune, ai sensi dell’articolo 31 del d.lgs. 165/2001. L’Agenzia non può, salvo specifiche eccezioni, effettuare nuove assunzioni a tempo indeterminato o determinato, né collaborazioni o consulenze; è previsto un limite specifico per assunzioni stagionali di operai addetti ai lavori idraulico-forestali.

Disposizioni su montagna, uso civico e vivaio forestale

La Regione promuove la salvaguardia e valorizzazione delle zone montane; ai fini applicativi sono considerati montani i territori già classificati tali all’entrata in vigore della legge. I fondi per la montagna sono assegnati all’Agenzia o alle unioni speciali in base alle competenze, garantendo livelli non inferiori a quelli precedenti la soppressione delle comunità montane.

Per gli enti di uso civico, la Regione favorisce l’aggregazione mediante contributi per servizi tecnico-amministrativi. La legge dispone inoltre la trasformazione di Umbraflor s.r.l. in Azienda vivaistica regionale, ente pubblico economico con personalità giuridica pubblica, disciplinato da contratto di servizio con la Regione.

Abrogazioni e coordinamento normativo

La legge abroga integralmente o in parte numerose disposizioni precedenti e sostituisce sistematicamente i riferimenti alle comunità montane con quelli alle unioni speciali di comuni o all’Agenzia forestale regionale, a seconda della materia. Sono inoltre soppressi i Capi I del Titolo I e II della l.r. 18/2003 e la l.r. 40/1995. Sono previsti adeguamenti normativi in molte leggi settoriali regionali su territorio, apicoltura, agriturismo, risorse genetiche, strade del vino, tutela ambientale, funzioni associative e bonifica.

Decorrenza ed efficacia temporale

La legge è dichiarata urgente ed entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione. Molte disposizioni hanno natura transitoria, specialmente quelle relative allo scioglimento delle comunità montane, al trasferimento del personale e all’avvio delle unioni speciali di comuni e dell’Agenzia forestale regionale. Alcune previsioni finanziarie, come le anticipazioni di cassa per l’Agenzia, sono espressamente riferite al solo esercizio 2013 e quindi oggi hanno rilievo solo storico.