Sentenza n. 2604/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il permesso di costruire nella parte in cui il Comune di Rho ha imposto il pagamento di € 39.931,65 per la monetizzazione di oneri relativi alla dotazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico. L’intervento riguardava la realizzazione ex novo di un edificio residenziale bifamiliare in un ambito prevalentemente residenziale del PGT, per il quale le NTA prevedevano il titolo edilizio diretto. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 32 delle NTA del PGT, sostenendo che il contributo di costruzione dovuto per il permesso ordinario comprende già gli oneri di urbanizzazione e che ulteriori standard o relativa monetizzazione possono essere richiesti soltanto nell’ambito della pianificazione attuativa, del permesso di costruire convenzionato o di un titolo accompagnato da atto unilaterale d’obbligo. Il Comune aveva invece applicato l’art. 32, comma 3, delle NTA, ritenendo che il nuovo intervento generasse un fabbisogno aggiuntivo di servizi. La società aveva effettuato il pagamento per non ritardare il rilascio del titolo, con espressa riserva di ripetizione; il TAR ha quindi escluso l’acquiescenza e ritenuto ammissibile il ricorso. Sono state inoltre considerate inidonee le motivazioni introdotte dal Comune soltanto nella memoria difensiva, nonché la successiva variante al PGT, non ancora approvata definitivamente né entrata in vigore.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato il permesso di costruire limitatamente all’imposizione del pagamento di € 39.931,65. Secondo il Collegio, l’art. 32, comma 3, delle NTA si riferisce alla pianificazione attuativa, ai titoli edilizi convenzionati e ai titoli accompagnati da atto unilaterale d’obbligo, e non è applicabile a un permesso di costruire ordinario. Il permesso ordinario costituisce un titolo edilizio diretto, rilasciato all’esito di una verifica vincolata di conformità urbanistico-edilizia, e non può essere assimilato né a un piano attuativo né a un permesso convenzionato o subordinato ad atto unilaterale d’obbligo. L’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 disciplina gli oneri dovuti per il rilascio dei titoli edilizi diretti e non prevede, per un intervento come quello esaminato, l’imposizione di ulteriori oneri per standard aggiuntivi. Il TAR ha inoltre rilevato che l’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001 consente oneri ulteriori nel diverso contesto del permesso convenzionato, mentre la legislazione regionale lombarda contempla standard aggiuntivi o monetizzazione in ipotesi specifiche, quali la pianificazione attuativa e il mutamento di destinazione d’uso, non estensibili a una nuova edificazione assentita con titolo diretto. Il Piano dei servizi deve già assicurare, ai sensi dell’art. 9 della legge regionale n. 12/2005, una dotazione adeguata anche per la popolazione insediabile, sicché l’intervento diretto risulta già considerato nella pianificazione generale. L’imposizione comunale è stata quindi ritenuta priva di adeguato fondamento legale e non riconducibile all’art. 32 delle NTA. Il Comune è stato condannato a restituire la somma, con interessi ex art. 1284 c.c. dal 19 settembre 2024 al 16 ottobre 2024 al tasso ordinario e, successivamente, al tasso previsto dal quarto comma dell’art. 1284 c.c., fino all’effettivo soddisfo. Il Comune è stato altresì condannato alle spese di giudizio, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori, nonché alla rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. a, d.P.R. n. 380/2001

  Individua il permesso di costruire ordinario quale titolo edilizio diretto per gli interventi di nuova costruzione.

• art. 16 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina il contributo di costruzione dovuto per il rilascio dei titoli edilizi e non consente, per un permesso ordinario, l’imposizione automatica di ulteriori oneri per dotazioni pubbliche oltre quelli previsti dalla legge.

• art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  Consente l’imposizione di oneri aggiuntivi, comprese cessioni di aree e opere di urbanizzazione, nel diverso contesto del permesso di costruire convenzionato.

• art. 12 d.P.R. n. 380/2001

  Rileva nella distinzione tra permesso ordinario e titolo subordinato alla sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo.

• art. 23 Costituzione

  Preclude l’imposizione di prestazioni patrimoniali a carico del privato in assenza di una base legale, anche con riferimento a standard aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla normativa primaria.

• art. 9 legge regionale Lombardia n. 12/2005

  i comuni redigono ed approvano il piano dei servizi al fine di assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale

  Impone una dotazione generale di servizi adeguata alla popolazione residente e insediabile; tale dotazione pianificatoria considera anche le nuove costruzioni realizzabili mediante titoli diretti.

• art. 43 legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Prevede il contributo di costruzione per il rilascio dei titoli edilizi.

• art. 44 legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Concorre a disciplinare la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, senza fondare l’imposizione generalizzata di ulteriori standard per un intervento edilizio diretto.

• art. 46, comma 1, lett. a, legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Consente la previsione di standard ulteriori, anche mediante monetizzazione, nell’ambito della pianificazione attuativa.

• art. 51, commi 4 e 5, legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Consente l’imposizione di standard aggiuntivi in relazione a mutamenti di destinazione d’uso che determinino un aumento o una variazione del fabbisogno di servizi; la disciplina non è estensibile alle nuove edificazioni.

• art. 8, comma 3, legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Esclude che le previsioni di massima del Documento di piano producano da sole effetti diretti sul regime giuridico dei suoli sufficienti a fondare l’obbligo controverso.

• art. 10, commi 5 e 6, legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Rileva nella distinzione tra le previsioni vincolanti del Piano delle regole e quelle del Documento di piano.

• art. 13, comma 11, legge regionale Lombardia n. 12/2005

  Subordina l’entrata in vigore della variante urbanistica all’approvazione definitiva e alla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale regionale; una variante successiva e non entrata in vigore non incide sul titolo già rilasciato.

• art. 1284 c.c.

  Disciplina gli interessi dovuti sulla somma da restituire, con applicazione del tasso ordinario fino alla proposizione della domanda giudiziale e del tasso previsto dal quarto comma successivamente, fino al soddisfo.

Massime di principio

• Un permesso di costruire ordinario, rilasciato per un intervento conforme agli strumenti urbanistici e non assoggettato a pianificazione attuativa, permesso convenzionato o atto unilaterale d’obbligo, non può essere equiparato a tali diversi strumenti ai fini dell’imposizione di standard urbanistici aggiuntivi o della relativa monetizzazione.
• L’imposizione al beneficiario di un permesso di costruire ordinario di prestazioni patrimoniali ulteriori rispetto al contributo di costruzione richiede uno specifico fondamento legale; non è sufficiente una previsione delle NTA che, per il suo ambito applicativo, riguardi soltanto la pianificazione attuativa o i titoli convenzionati.
• La monetizzazione può riguardare la conversione in denaro di standard già dovuti, ma non può costituire il presupposto per imporre ex novo uno standard aggiuntivo non previsto dalla legge per l’intervento edilizio diretto.
• Il Piano dei servizi deve assicurare una dotazione globale di aree e attrezzature pubbliche adeguata anche alla popolazione insediabile; pertanto, le nuove edificazioni assentite mediante titolo diretto sono già considerate nella dotazione generale pianificata e non sono automaticamente soggette a ulteriori oneri per standard.
• Le motivazioni poste dall’amministrazione soltanto nella memoria difensiva non possono integrare o modificare la motivazione dell’atto impugnato quando introducono presupposti normativi e fattuali nuovi.
• Una variante urbanistica adottata dopo il rilascio del permesso di costruire e non ancora approvata definitivamente né entrata in vigore non può fondare retroattivamente l’obbligo di pagamento imposto con il titolo edilizio.

Come è indicizzato