Sentenza n. 5658/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’impugnazione di un permesso di costruire rilasciato dal Comune di Venezia per la realizzazione di un nuovo edificio alberghiero vicino a un immobile nel quale la ricorrente esercitava un’attività di bed and breakfast. La ricorrente lamentava la violazione delle distanze tra costruzioni, delle distanze tra pareti finestrate, delle prescrizioni comunali sui distacchi, della disciplina sugli standard urbanistici e sui parcheggi, nonché l’illegittimità degli atti successivi relativi alla realizzazione della viabilità e alla costituzione di una servitù perpetua di uso pubblico. Deduceva inoltre violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che la viabilità e la servitù fossero state artificiosamente introdotte per eludere le distanze legali. Nel corso del giudizio una società subentrata nella titolarità del ramo d’azienda dell’attività ricettiva era intervenuta ad adiuvandum. Il TAR aveva dichiarato tale intervento inammissibile e il ricorso originario inammissibile e improcedibile, ritenendo insussistenti ab origine la legittimazione e l’interesse a ricorrere per la diversità tra bed and breakfast e albergo e per l’assenza di stabile collegamento con l’area, oltre che per la cessazione dell’attività. In appello sono state contestate sia la qualificazione dell’intervento della società subentrante, sia la negazione dell’interesse a ricorrere, sia le statuizioni di merito non esaminate dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il motivo relativo all’intervento della società subentrata, chiarendo che il trasferimento del ramo d’azienda integra una successione a titolo particolare nel diritto controverso ai sensi dell’art. 111 c.p.c., applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a. L’intervento, pertanto, non doveva essere qualificato come intervento adesivo ai sensi dell’art. 28 c.p.a., ma come intervento autonomo del successore a titolo particolare, sicché la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal TAR era errata. È stato ritenuto fondato anche il motivo relativo all’interesse a ricorrere: nel settore alberghiero la vicinitas commerciale non può essere valutata con i parametri propri delle attività commerciali ordinarie, poiché il bacino di utenza è potenzialmente globale, mutevole e non territorialmente delimitato. Assume quindi rilievo prevalente la collocazione fisica delle strutture, quale fattore normalmente orientativo delle scelte dell’utenza. Nondimeno, esaminando le censure di merito riproposte, il Collegio le ha respinte. Quanto alle distanze, ha rilevato che l’intervento ricade in zona omogenea A e che la parete prospiciente non era una parete finestrata ai sensi dell’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, poiché le aperture non erano qualificabili come vedute ma come mere luci. Ha inoltre ritenuto applicabile la deroga prevista dall’art. 879 c.c. per le costruzioni lungo le vie pubbliche, essendo stata realizzata una strada destinata all’uso pubblico e successivamente costituita una servitù perpetua di uso pubblico mediante titolo negoziale. La servitù è stata ritenuta legittima perché funzionale all’accesso a infrastrutture e servizi pubblici, inclusi impianti e l’uscita di sicurezza dell’albergo. Sono state respinte anche le censure sugli standard urbanistici e sui parcheggi, poiché l’area non era destinata a standard ma era originariamente adibita a garage privato; inoltre, nel centro storico veneziano, il fabbisogno di sosta era soddisfatto dai parcheggi di Piazzale Roma e del Tronchetto. Infine, è stata esclusa la violazione delle garanzie partecipative, poiché la costituzione della servitù costituiva attuazione del permesso di costruire già rilasciato e non un autonomo procedimento amministrativo, né la società appellante era controinteressata necessaria rispetto a tale atto. L’appello è stato quindi respinto, con conferma della sentenza del TAR sulla base di una motivazione in parte diversa. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 111 c.p.c.

  “se nel corso del processo si trasferisce il diritto controverso per atto tra vivi a titolo particolare, il processo prosegue tra le parti originarie”; “in ogni caso il successore a titolo particolare può intervenire o essere chiamato nel processo”

  Il trasferimento del ramo d’azienda comporta successione a titolo particolare nel rapporto controverso; il successore può intervenire nel processo con una figura autonoma e distinta dall’intervento adesivo.

• art. 39 c.p.a.

  Consente l’applicazione del rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile, tra cui l’art. 111 c.p.c., in quanto compatibili con il processo amministrativo.

• art. 28 c.p.a.

  Disciplina le forme di intervento nel processo amministrativo, ma non si applica all’intervento del successore a titolo particolare nel diritto controverso, regolato dall’art. 111 c.p.c.

• art. 9 d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  La distanza minima di dieci metri opera tra pareti finestrate; la nozione comprende le pareti munite di aperture qualificabili come vedute e non le pareti con sole luci.

• art. 879 c.c.

  La disciplina delle distanze tra costruzioni non si applica, nei limiti previsti dalla norma, alle costruzioni poste lungo le vie pubbliche; la destinazione della strada all’uso pubblico può risultare da un titolo negoziale e da una servitù perpetua di uso pubblico.

• art. 873 c.c.

  È richiamato quale disciplina generale delle distanze tra costruzioni, derogabile nei casi previsti dalla legge, tra cui la disciplina delle costruzioni lungo le vie pubbliche.

• art. 41-sexies l. n. 1150/1942

  È richiamato in relazione agli standard urbanistici e ai parcheggi pertinenziali; nel caso concreto non è stata ritenuta sottratta alcuna area destinata a standard.

• art. 31 l.r. Veneto n. 11/2004

  È richiamato in relazione alla necessità di standard urbanistici per l’intervento edilizio, ma la censura è stata respinta per l’assenza di sottrazione di aree destinate a servizi pubblici.

• art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato con riferimento alla disciplina del permesso di costruire convenzionato e agli atti collegati all’intervento edilizio, senza che il Collegio ravvisi una violazione.

• artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990

  Le garanzie partecipative non erano dovute per la costituzione della servitù, ritenuta mera attuazione del permesso di costruire già rilasciato e non autonoma fase procedimentale; inoltre, la società non era controinteressata necessaria.

Massime di principio

• Il trasferimento di un’azienda o di un ramo d’azienda durante un processo amministrativo integra una successione a titolo particolare nel rapporto sostanziale controverso; il successore può intervenire ai sensi dell’art. 111, comma 3, c.p.c., applicabile tramite l’art. 39 c.p.a., e tale intervento non va qualificato come intervento adesivo ex art. 28 c.p.a.
• Nel settore delle strutture ricettive, la vicinitas commerciale e l’interesse a impugnare il titolo edilizio di una struttura concorrente non richiedono necessariamente la prova di un bacino di utenza territorialmente delimitato e di un pregiudizio concorrenziale già verificatosi. Poiché la clientela può essere raggiunta tramite piattaforme digitali e provenire da una platea potenzialmente globale, assume rilievo prevalente la collocazione fisica delle strutture ricettive.
• Ai fini dell’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, la distanza minima di dieci metri riguarda le pareti munite di aperture qualificabili come vedute; le aperture aventi natura di mere luci non rendono la parete una parete finestrata.
• La deroga alle distanze tra costruzioni prevista per gli edifici lungo le vie pubbliche può trovare applicazione quando la natura pubblicistica della strada risulti da un titolo negoziale e dalla costituzione di una servitù perpetua di uso pubblico, purché la destinazione collettiva sia effettiva e funzionale a un interesse pubblico.
• La costituzione di una servitù di uso pubblico destinata ad attuare un permesso di costruire già rilasciato non costituisce necessariamente un autonomo procedimento amministrativo soggetto alle garanzie partecipative degli artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990, né impone il coinvolgimento di soggetti privi di una posizione differenziata e qualificata rispetto all’atto.

Come è indicizzato