Sentenza n. 844/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Agenzia aveva indetto una procedura a evidenza pubblica per la locazione, per nove anni rinnovabili, di immobili regionali da destinare a struttura ricettiva e bar-ristorante. Il disciplinare richiedeva, quale requisito economico-finanziario di partecipazione, un fatturato medio annuo non inferiore a un milione di euro per almeno tre anni nell’ultimo quinquennio. Il RTI ricorrente, risultato primo classificato, aveva ottenuto un punteggio elevato anche grazie alla proposta di interventi migliorativi per circa due milioni di euro, notevolmente superiori agli interventi minimi stimati in 155.000 euro. Dopo l’aggiudicazione provvisoria, l’Agenzia aveva verificato la concreta sostenibilità dell’investimento, chiedendo documentazione aggiornata sulla liquidità, sulla situazione patrimoniale e su finanziamenti bancari irrevocabili. Il RTI aveva prodotto un piano di sviluppo, indicato risorse proprie per 575.000 euro e un finanziamento bancario ancora da ottenere, oltre a referenze bancarie generiche. L’Agenzia aveva quindi ritenuto inattendibile l’offerta, considerando la liquidità insufficiente rispetto all’investimento, l’elevata esposizione debitoria, l’assenza di un finanziamento formalmente garantito, le proiezioni economiche ottimistiche, la mancanza di scenari di stress e la dipendenza da incentivi pubblici. Con i primi due motivi il RTI ha dedotto violazione della lex specialis e della disciplina di gara, sostenendo che l’Agenzia avesse introdotto ex post un nuovo requisito di solidità finanziaria e bancabilità, non previsto dal disciplinare, e che le verifiche avrebbero dovuto essere svolte nell’ambito dell’anomalia dell’offerta o durante l’esecuzione. Con il terzo motivo ha dedotto difetto di istruttoria, travisamento e illogicità, sostenendo che l’amministrazione non avesse adeguatamente considerato la liquidità disponibile, gli utili risultanti dai bilanci successivi, la richiesta di fido bancario e la perizia di parte. Con il quarto motivo ha dedotto violazione del contraddittorio procedimentale, difetto di istruttoria, sproporzionalità e violazione di disposizioni del d.lgs. 36/2023, lamentando che solo nel provvedimento finale fosse stato contestato il coinvolgimento di società veicolo e di una ESCo, costituite dopo l’avvio del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi due motivi, distinguendo tra i requisiti soggettivi minimi previsti dalla lex specialis e la verifica dell’attendibilità economica dell’offerta concretamente presentata. Il RTI aveva liberamente assunto impegni di investimento enormemente superiori alla prestazione minima; pertanto, l’amministrazione poteva e doveva verificare la sostenibilità economica di tali impegni, senza introdurre un nuovo requisito di partecipazione. La verifica riguardava l’attendibilità intrinseca dell’offerta e non costituiva necessariamente una verifica di anomalia in senso tecnico. Anche qualora fosse stata ricondotta a tale categoria, essa rientrava nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione ed era sindacabile solo per irragionevolezza, travisamento, erroneità, vizi istruttori o carenze motivazionali, non ravvisati nel caso concreto. Il TAR ha inoltre escluso che la verifica potesse essere rinviata alla fase esecutiva, poiché l’affidabilità economica dell’offerta deve sussistere prima della stipulazione e non può essere trasformata in un requisito di esecuzione. Quanto al terzo motivo, il Collegio lo ha dichiarato inammissibile nella parte in cui pretendeva di sostituire la valutazione del RTI a quella tecnico-discrezionale dell’Agenzia e comunque infondato, poiché il provvedimento era sorretto da un’istruttoria articolata e da elementi oggettivi: investimenti di circa due milioni di euro, liquidità inferiore a 250.000 euro, significativa esposizione debitoria, assenza di un impegno bancario formale, cronoprogramma che prevedeva l’avvio contemporaneo dei lavori e piano di sviluppo contraddittorio quanto alle fonti di finanziamento. La perizia di parte depositata in giudizio non poteva sostituire la valutazione amministrativa né integrare postumamente la motivazione. Il quarto motivo è stato respinto perché la contestazione relativa alle società di scopo incideva soltanto su uno dei plurimi elementi motivazionali e, comunque, tali società erano state costituite dopo l’avvio del procedimento. La fattibilità economica dell’offerta doveva essere originaria e non poteva essere dimostrata mediante un soccorso istruttorio concernente il contenuto sostanziale dell’offerta. Il TAR ha condannato la ricorrente al pagamento di 2.000 euro di spese processuali, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 27, 28 e 29 l. 392/1978

  La procedura per la locazione degli immobili regionali è stata indetta ai sensi di tali disposizioni.

• d.lgs. 36/2023

  La lex specialis ha richiamato la disciplina del codice dei contratti pubblici in quanto compatibile; il giudice ha inoltre richiamato i principi del risultato e le disposizioni invocate dalla ricorrente in materia di raggruppamenti e società per l’esecuzione.

• art. 92 d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato dalla ricorrente per sostenere che modifiche significative ai documenti di gara avrebbero imposto la riapertura dei termini; il TAR ha escluso che la verifica dell’attendibilità dell’offerta costituisse modifica della lex specialis.

• art. 31 Allegato II.12 d.lgs. 36/2023

  I concorrenti riuniti ... dopo l’aggiudicazione possono costituire tra loro una società anche consortile, ... per l’esecuzione unitaria, totale o parziale, dei lavori.

  La disposizione è stata invocata per legittimare la costituzione di società di scopo; il TAR ha ritenuto comunque decisivo che tali società fossero state costituite dopo l’avvio del procedimento e non potessero dimostrare ex post la fattibilità originaria dell’offerta.

• art. 68, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente nell’ambito della censura relativa al coinvolgimento di soggetti giuridici diversi da quelli partecipanti alla gara; la censura è stata respinta.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in materia di contraddittorio e soccorso procedimentale; il giudice ha escluso che potesse operare un soccorso istruttorio sul contenuto sostanziale dell’offerta.

Massime di principio

• La verifica dei requisiti soggettivi minimi stabiliti dalla lex specialis non esaurisce il potere-dovere della stazione appaltante di accertare l’attendibilità economica dell’offerta concretamente presentata, soprattutto quando il concorrente abbia assunto impegni prestazionali e finanziari notevolmente superiori a quelli minimi richiesti.
• Quando un concorrente propone volontariamente investimenti migliorativi di rilevante entità per ottenere un punteggio premiale, la stazione appaltante può verificare, prima dell’aggiudicazione definitiva e della stipula, la concreta sostenibilità economica di tali impegni in rapporto alla situazione finanziaria dell’offerente, senza che ciò comporti l’introduzione di un nuovo requisito di partecipazione.
• L’attendibilità economica dell’offerta è una caratteristica intrinseca della proposta contrattuale e deve sussistere prima della stipulazione; non può essere rinviata alla fase di esecuzione né qualificata come mero requisito di esecuzione quando incide sulla possibilità stessa di realizzare la prestazione promessa.
• La valutazione amministrativa sulla sostenibilità economica dell’offerta è espressione di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice solo in presenza di irragionevolezza, travisamento, erroneità, difetto di istruttoria o carenza motivazionale; non è consentito sostituire alla valutazione dell’amministrazione una diversa valutazione soggettiva dell’operatore economico.
• Non è ammissibile un soccorso istruttorio diretto a dimostrare ex post la fattibilità economica sostanziale dell’offerta mediante la costituzione di nuove società o l’acquisizione successiva di fonti finanziarie, poiché tale fattibilità deve essere originaria e riferibile all’offerta presentata.

Come è indicizzato