Sentenza n. 7758/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza che aveva disposto la retrocessione totale dei terreni espropriati per il P.I.P., sostenendo che il piano aveva avuto attuazione parziale entro il termine decennale, scaduto il 15 gennaio 2011, e che dunque poteva configurarsi soltanto una retrocessione parziale, subordinata alla valutazione amministrativa dell’inservibilità dei fondi. Ha dedotto, inoltre, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, l’inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata impugnazione della deliberazione comunale del 2021 relativa al completamento delle opere di urbanizzazione, il travisamento dei fatti, la carenza d’interesse, la violazione degli artt. 60-63 della l. n. 2359/1865 e dell’art. 27 della l. n. 865/1971, il difetto di motivazione e l’erroneità della statuizione sulla compensazione del prezzo di retrovendita comprensivo degli interessi. L’appellato ha eccepito la novità delle deduzioni comunali in appello e chiesto l’inammissibilità del terzo motivo. Ha inoltre riproposto i motivi di primo grado relativi al capo che aveva respinto la domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello per novità: il divieto dei nova dell’art. 104, comma 1, c.p.a. riguarda l’originario ricorrente e non il Comune, parte resistente in primo grado; le deduzioni comunali erano comunque mere difese, dirette a contestare il presupposto della mancata attuazione del P.I.P. Ha dichiarato inammissibile la riproposizione da parte dell’appellato dei motivi di primo grado relativi alla domanda risarcitoria, che avrebbe richiesto appello incidentale contro il capo di rigetto. Ha respinto le eccezioni comunali di difetto di giurisdizione e di inammissibilità del ricorso originario: la controversia riguarda una retrocessione parziale, rispetto alla quale il privato vanta un interesse legittimo alla valutazione amministrativa dell’inservibilità; inoltre, la mancata impugnazione della deliberazione comunale del 2021 non rendeva inammissibile il ricorso, secondo il precedente richiamato. Nel merito, la verificazione ha accertato che, entro il termine decennale, erano stati espropriati i terreni, individuati gli assegnatari, sottoscritte le convenzioni e rilasciati i titoli edilizi: il P.I.P. aveva quindi avuto attuazione parziale. Il mancato completamento entro la scadenza delle opere di urbanizzazione avviate e degli interventi assentiti non ne impediva il successivo completamento. In presenza di attuazione parziale, la retrocessione richiede una formale determinazione amministrativa di inservibilità; prima di tale dichiarazione, il giudice non può disporre direttamente la restituzione né sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio del potere, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Il Comune ha quindi ottenuto l’accoglimento dell’appello e la riforma della sentenza, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Spese del doppio grado compensate; le spese di verificazione, liquidate in euro 2.000, sono state poste a carico dell’appellato.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il c.d. divieto dei nova in appello, previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a., si applica infatti solo all’originario ricorrente, al quale, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio di appello; non si applica invece alle altre parti del processo,che potrebbero anche non essersi costituite nel grado precedente.

  Il divieto di introdurre nuovi temi in appello vincola l’originario ricorrente, ma non le altre parti, tra cui l’amministrazione che era resistente in primo grado. Non sono inoltre nuovi motivi le mere difese che contestano il presupposto della domanda senza ampliare il thema decidendum.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice di primo grado non avrebbe potuto sostituirsi alla Amministrazione, disponendo la immediata retrocessione dei beni espropriati, anche per effetto di quanto disposto dall’art. 34, comma 2, primo periodo, del c.p.a. (“In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”);

  Quando la retrocessione parziale dipende da una valutazione amministrativa ancora da compiere sulla inservibilità dei beni, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione disponendo direttamente la restituzione.

• art. 66 c.p.a.

  Con ordinanza collegiale veniva disposta una verificazione tecnica, ai sensi dell'art. 66 c.p.a. da parte del Direttore responsabile del Provveditorato alle Opere pubbliche per la Campania, il Molise e la Puglia, con facoltà di delega, in ordine ai seguenti quesiti

  La verificazione è stata utilizzata per accertare, sulla base degli atti amministrativi, se il P.I.P. fosse stato attuato nel termine e quali opere e insediamenti fossero stati realizzati; l’accertamento tecnico ha fondato la conclusione di attuazione parziale.

Massime di principio

• Quando un piano per insediamenti produttivi ha avuto attuazione parziale, la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati costituisce retrocessione parziale e presuppone una formale determinazione dell’amministrazione che dichiari l’inservibilità dei fondi, anche in prospettiva futura.
• Prima della dichiarazione amministrativa di inservibilità, il proprietario espropriato non può ottenere dal giudice la diretta retrocessione parziale: la valutazione spetta all’amministrazione e il giudice non può pronunciarsi in sostituzione su un potere non ancora esercitato.
• La scadenza del termine di efficacia di un piano attuativo non comporta automaticamente l’inedificabilità delle aree già lottizzate né impedisce il completamento delle opere di urbanizzazione in corso, quando gli interventi siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e agli indici del piano.
• Il divieto dei nova in appello previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a. si applica all’originario ricorrente e non alla parte che era resistente in primo grado; in ogni caso, non riguarda le mere difese che contestano i presupposti della domanda senza ampliare il thema decidendum.

Come è indicizzato