Sentenza n. 7733/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante, già componente dell’amministrazione comunale sciolta, ha chiesto la riforma della sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro lo scioglimento. Ha contestato anzitutto l’utilizzo, da parte del TAR, di relazioni della Questura del giugno e settembre 2025 e di una relazione della Guardia di Finanza, formatesi dopo la conclusione dei lavori della Commissione di accesso e non comprese nell’istruttoria amministrativa: secondo l’appellante, ciò avrebbe integrato postumamente la motivazione del decreto, sostituito il potere amministrativo, violato il contraddittorio e contraddetto giudicati penali sulla disgregazione del clan. Ha dedotto inoltre che il TAR aveva erroneamente affermato l’avvenuto rinvio a giudizio per corruzione elettorale, mentre tale rinvio non era intervenuto; che le valutazioni penali e le determinazioni della DDA e del Tribunale del Riesame avrebbero escluso la matrice mafiosa del sostegno elettorale e privato le intercettazioni di sufficiente valore; che l’ordinanza cautelare del 2025 e le relazioni di polizia non dimostravano l’influenza del clan sugli appalti comunali né il legame della famiglia indicata con il clan. Ha censurato la valutazione relativa alla riattribuzione di incarichi a un dirigente coinvolto in procedimenti penali, sostenendo che la reintegrazione era dovuta dopo l’annullamento della misura cautelare, che erano state adottate misure di rotazione e avviati procedimenti disciplinari, sospesi per obbligo, e che il Comune soffriva di carenza di personale; ha invocato anche la diversa gestione degli incarichi da parte della Commissione straordinaria e la durata limitata della sospensione del dirigente. Ha poi richiamato misure correttive adottate dall’amministrazione, tra cui l’azzeramento della Giunta, la revoca di procedure e l’indirizzo per la gestione in house dei rifiuti, la riorganizzazione dei servizi sociali e il monitoraggio degli appalti PNRR, contestando la lettura datane dal TAR. Ha negato che l’amministrazione fosse a conoscenza dell’assetto societario di un’impresa controindicata che aveva eseguito lavori sull’immobile dell’appellante, valorizzando la distinta titolarità formale dei rapporti, la presenza di un general contractor e la distanza temporale rispetto all’omesso aggiornamento della verifica antimafia. Ha contestato gli indizi riferiti alla famiglia dell’impresa e la rilevanza di precedenti penali o misure di prevenzione riguardanti altri familiari; ha negato la valenza sintomatica delle vicende degli affidamenti nei settori socio-assistenziale, rifiuti e parcheggi, anche in ragione di revoche, mancata aggiudicazione o assenza di provvedimenti antimafia. Ha denunciato infine che l’art. 143 TUEL sarebbe stato applicato sulla base di un pericolo astratto, anziché di un condizionamento concretamente accertato, e che la nozione di “compiacenza-soggiacente” sarebbe atipica. Le censure riproposte non esaminate dal TAR deducevano inoltre carenze istruttorie e sviamento per il mancato riscontro dell’ordinanza del Tribunale del Riesame e l’assenza di prove specifiche di collegamenti mafiosi con un altro amministratore. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum proposto in primo grado da un soggetto non costituitosi in appello; un interveniente ad opponendum ha eccepito l’inammissibilità del ricorso originario.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata. L’eccezione delle amministrazioni sull’ammissibilità dell’intervento ad adiuvandum in primo grado è dichiarata inammissibile: la delimitazione soggettiva del contraddittorio di primo grado, non impugnata con appello, non è una questione da riproporre ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. Il motivo sull’uso di documenti successivi al procedimento è respinto: essi sono stati utilizzati nel giudizio per replicare alle contestazioni e valutare la fondatezza delle censure, non per colmare lacune istruttorie o motivazionali del decreto; il termine previsto per i lavori della Commissione di accesso non preclude l’acquisizione processuale di documenti successivi e, comunque, è ordinatorio. Non vi è stata violazione del contraddittorio, poiché l’appellante ha potuto discuterne in giudizio; né il TAR ha integrato la motivazione dell’atto o attribuito alle relazioni di polizia prevalenza sui giudicati penali, che riguardano fatti e periodi diversi. Sono respinte le censure sulla corruzione elettorale: il Tribunale del Riesame non si era pronunciato su tale distinta ipotesi e la mancata pronuncia di rinvio a giudizio non elimina la rilevanza indiziaria della richiesta della Procura e degli elementi acquisiti; la valutazione amministrativa preventiva è autonoma da quella penale e può fondarsi su indizi che non raggiungono la soglia penalistica. Le contestazioni sulla persistente presenza dei clan, sui rapporti elettorali e sugli affidamenti sono respinte perché non smentiscono in modo univoco gli elementi documentati considerati unitariamente dall’Amministrazione e dal TAR. Quanto agli incarichi dirigenziali, la riammissione in servizio non esauriva la questione, che riguardava anche il conferimento di funzioni rilevanti e sensibili nonostante le pendenze penali; le misure di rotazione e i provvedimenti disciplinari erano tardivi o non dimostravano un’effettiva neutralizzazione del rischio. La sospensione disciplinare non era obbligatoria ai sensi dell’art. 55-ter d.lgs. 165/2001; la carenza di personale non giustificava l’assegnazione e vi erano soluzioni alternative. La sospensione semestrale del dirigente non smentiva il condizionamento trasversale dell’apparato, superato con la sostituzione degli organi elettivi e la supervisione commissariale. Le misure correttive invocate non dimostravano una cesura tempestiva ed effettiva rispetto alle condotte pregresse: alcune erano successive alla conoscenza delle indagini e altre non avevano avuto concreta attuazione. È respinta anche la censura relativa ai lavori presso l’immobile dell’appellante: gli elementi istruttori indicavano che questi e un familiare erano beneficiari sostanziali dei lavori e dei crediti fiscali e che il pregresso rapporto tra le imprese rendeva ragionevole la conoscenza dell’esecutore; la distanza temporale di circa un anno non era decisiva. Le deduzioni sulle vicende socio-assistenziali sono respinte perché gli affidamenti diretti e le proroghe irregolari, insieme ai rapporti con operatori controindicati, costituivano elementi concreti anche senza un previo provvedimento giudiziario o amministrativo; analogamente, le irregolarità e i contatti riguardanti la gara rifiuti conservavano valore indiziario malgrado la mancata aggiudicazione e le successive misure, tardive o rimaste inattuate. Le censure sui parcheggi non investivano tutte le ragioni della sentenza, compresa la vicenda del parcheggio risalente, rilevante per i successivi incarichi conferiti a un soggetto coinvolto. La censura sulla certificazione antimafia delle imprese è dichiarata inammissibile perché nuova in appello. È respinta la censura finale: il decreto individua elementi concreti, univoci e rilevanti di collegamento e condizionamento, nonché specifiche distorsioni dell’attività amministrativa e i relativi nessi; il quadro va valutato unitariamente e non richiede l’accertamento di responsabilità penali. Sono respinte anche le censure riproposte sul valore dell’ordinanza del Riesame e sull’assenza di collegamenti di un amministratore, alla luce della distinta soglia indiziaria preventiva e degli elementi relativi a incarichi e affidamenti. Spese del grado di appello compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le “domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado”, che devono essere espressamente riproposte (con l’atto di appello o, per le parti diverse dall’appellante, con la memoria di costituzione) per non essere considerate rinunciate, sono quelle che impingono direttamente, condizionandone potenzialmente l’esito, nella res iudicanda così come trasferita al giudice di appello alla luce del principio devolutivo che permea il giudizio di secondo grado, non invece quelle che attengono a questioni, sostanziali o processuali, ormai esauritesi con la definizione, mediante la sentenza appellata, del giudizio di primo grado.

  La riproposizione ex art. 101, comma 2, c.p.a. riguarda le domande e le eccezioni che incidono sulla controversia devoluta al giudice d’appello; non consente invece di riaprire questioni sulla composizione soggettiva del contraddittorio di primo grado, ormai esaurite, se la relativa statuizione non è stata impugnata.

• art. 143, comma 1, d.lgs. 267/2000

  Ebbene, deve ritenersi che l’impugnato provvedimento dissolutorio rifletta, dal punto di vista motivazionale, gli elementi costitutivi della fattispecie tipica delineata dall’art. 143, comma 1, T.U.E.L., laddove subordina l’esercizio del potere di scioglimento al riscontro di “concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi” e della loro idoneità a “determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati”, ovvero ad “arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

  Lo scioglimento richiede elementi concreti, univoci e rilevanti di collegamento o condizionamento mafioso, idonei a incidere sulla formazione della volontà degli organi o sul funzionamento dell’ente e dei servizi, ovvero a pregiudicare gravemente e durevolmente la sicurezza pubblica. Gli elementi vanno valutati nel loro complesso e possono avere natura indiziaria, purché concreti e coerenti.

• art. 143, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Nella fattispecie in esame, in particolare, la non perentorietà del termine suindicato si evince dalla finalità del procedimento preventivo - siccome funzionale al ripristino delle condizioni di trasparenza, legalità ed efficienza che costituiscono il substrato della vita democratica - oltre che dalla complessità degli accertamenti necessari al fine di verificare la sussistenza dei presupposti della misura dissolutoria.

  Il termine entro il quale la Commissione di accesso deve completare gli accertamenti è ordinatorio in questa fattispecie, in ragione della finalità preventiva e della complessità dell’istruttoria; la sua scadenza non determina di per sé decadenza o preclusione.

• art. 143, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Infine, non è idonea a dimostrare la carenza dell’esigenza preventiva sottesa al provvedimento impugnato la durata semestrale – a fronte di quella di 18 mesi dell’amministrazione straordinaria – della sospensione disposta ai sensi dell’art. 143, comma 5, T.U.E.L. nei confronti del -OMISSIS-, essendo evidente che il contesto di permeabilità mafiosa in cui versava l’amministrazione comunale a monte del provvedimento di scioglimento/commissariamento, che ha reso necessaria l’adozione di quest’ultimo, interessava in modo trasversale l’apparato politico-amministrativo del Comune di Caserta (essendo gli addebiti di inefficienza operativa così come quelli deviazione funzionale dei compiti dell’Ente imputati dal provvedimento dissolutorio ad entrambe le componenti della struttura comunale), sì che la sua devitalizzazione, conseguente alla sostituzione degli organi rappresentativi, non può non aver restituito anche agli organi burocratici, destinati ad agire sotto la supervisione della Commissione Straordinaria, la tendenziale immunità dai condizionamenti mafiosi, legittimando quindi la reintegrazione anticipata, rispetto alla scadenza stessa della gestione commissariale, dei -OMISSIS-.

  La durata della sospensione individuale prevista dal comma 5 non deve necessariamente coincidere con quella della gestione straordinaria: lo scioglimento e la supervisione commissariale possono ripristinare condizioni che consentano la reintegrazione anticipata del dipendente, senza che ciò smentisca il quadro di condizionamento dell’ente.

• art. 55-ter, comma 1, d.lgs. 165/2001

  Invero, l’art. 55-ter, comma 1, d.lvo 30 marzo 2001, n. 165, configura la possibilità di sospensione del procedimento disciplinare, in caso di contestuale pendenza del procedimento penale, in termini chiaramente discrezionali, oltre a connotare in via principale il potere disciplinare come autonomo rispetto a quello penale (laddove dispone che “Il procedimento disciplinare, che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria, è proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale. Per le infrazioni per le quali è applicabile una sanzione superiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni, l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari, nei casi di particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato al dipendente e quando all’esito dell’istruttoria non dispone di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione, può sospendere il procedimento disciplinare fino al termine di quello penale”).

  Il procedimento disciplinare prosegue anche durante quello penale; la sospensione è una facoltà dell’ufficio competente nei presupposti indicati dalla norma, non un obbligo generalizzato.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 267/2000

  Deve infatti osservarsi che, con le citate determine, la Commissione Straordinaria non ha confermato gli incarichi -OMISSIS- conferiti al -OMISSIS-, ma disposto la proroga dei rapporti contrattuali, ai sensi dell’art. 110, comma 1, del T.U.E.L., rispettivamente, con -OMISSIS- e l’-OMISSIS-: esse quindi, piuttosto che avvalorare la tesi del ricorrente, la indeboliscono in quanto evidenziano possibilità alternative, rispetto alla riattribuzione degli incarichi al -OMISSIS-, per sopperire alla dedotta carenza di personale con qualifica -OMISSIS-.

  La proroga dei rapporti a termine prevista dall’art. 110, comma 1, TUEL costituisce, nel caso esaminato, una soluzione organizzativa alternativa che impedisce di considerare inevitabile la riattribuzione degli incarichi contestati per carenza di personale.

• art. 97, comma 4, lett. d), d.lgs. 267/2000

  Deve infatti osservarsi che, con le citate determine, la Commissione Straordinaria non ha confermato gli incarichi -OMISSIS- conferiti al -OMISSIS-, ma disposto la proroga dei rapporti contrattuali, ai sensi dell’art. 110, comma 1, del T.U.E.L., rispettivamente, con -OMISSIS- e l’-OMISSIS-: esse quindi, piuttosto che avvalorare la tesi del ricorrente, la indeboliscono in quanto evidenziano possibilità alternative, rispetto alla riattribuzione degli incarichi al -OMISSIS-, per sopperire alla dedotta carenza di personale con qualifica -OMISSIS- (possibilità alle quali può aggiungersi il conferimento delle funzioni -OMISSIS- al Segretario Generale, ai sensi dell’art. 97, comma 4, lett. d) del medesimo T.U.E.L.).

  Il conferimento delle funzioni al Segretario generale ai sensi dell’art. 97, comma 4, lett. d), TUEL è indicato come possibile alternativa organizzativa alla riassegnazione degli incarichi contestati.

• art. 99 d.lgs. 81/2008

  Ebbene, dalle illustrate ed analitiche risultanze istruttorie si evince che, a prescindere dalla titolarità formale del rapporto contrattuale, parti sostanziali dello stesso sono stati l’-OMISSIS- e -OMISSIS-, beneficiari unici anche dei vantaggi conseguenti al ricorso al “Superbonus”, con la conseguenza che essi non potevano non essere verosimilmente a conoscenza della identità e della composizione della ditta affidataria oltre che responsabili della scelta della stessa quale esecutrice dei lavori.

  La qualificazione formale di committente risultante dalla notifica preliminare prevista dall’art. 99 non è decisiva da sola; la conoscenza dell’impresa esecutrice può essere inferita dalla partecipazione sostanziale al rapporto, dalla fruizione dei benefici e dagli elementi concreti relativi ai lavori.

Massime di principio

• Nel giudizio d’appello, le domande e le eccezioni assorbite o non esaminate in primo grado devono essere riproposte quando incidono sulla controversia devoluta al giudice; le questioni ormai esaurite con la definizione del primo grado, compresa la composizione soggettiva del relativo contraddittorio, non possono essere riaperte mediante mera riproposizione se la sentenza non è stata impugnata sul punto.
• Nel controllo giurisdizionale sullo scioglimento di un consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, gli elementi di collegamento o condizionamento devono essere concreti, univoci e rilevanti, ma la loro valenza può emergere dal coordinamento complessivo e sinergico di indizi, non dalla considerazione isolata di ciascuno; la misura deve inoltre essere idonea a incidere sulla formazione della volontà degli organi, sul buon andamento o sull’imparzialità dell’ente, sul funzionamento dei servizi o sulla sicurezza pubblica.
• La valutazione amministrativa preventiva antimafia è autonoma dall’accertamento penale: l’assoluzione, il proscioglimento, l’annullamento di una misura cautelare o la mancata formulazione di una specifica imputazione mafiosa non precludono automaticamente l’apprezzamento amministrativo degli stessi fatti in chiave indiziaria, purché l’Amministrazione esponga elementi concreti e il giudice ne verifichi ragionevolezza e proporzionalità.
• Le preclusioni temporali previste per la conclusione di una fase istruttoria amministrativa non impediscono al giudice di utilizzare documenti successivi prodotti nel processo per valutare le censure e le difese, quando essi non siano impiegati per colmare carenze originarie di istruttoria o motivazione dell’atto; tale utilizzo non integra di per sé motivazione postuma né violazione del contraddittorio se le parti hanno potuto discuterne.
• La sospensione del procedimento disciplinare durante un procedimento penale, nei casi previsti dall’art. 55-ter d.lgs. 165/2001, è facoltativa e non determina un obbligo generale di attendere l’esito penale; la disciplina amministrativa e quella penale restano autonome.
• Le misure correttive adottate da un’amministrazione comunale non escludono di per sé il condizionamento mafioso: assumono rilievo la loro tempestività, effettività e capacità di segnare una concreta discontinuità rispetto alle prassi contestate, mentre interventi successivi alla discovery delle indagini o rimasti privi di attuazione possono non avere efficacia esimente.

Come è indicizzato