Sentenza n. 1067/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione della concessione alla società controinteressata, deducendo tre censure. In primo luogo, ha sostenuto la nullità dell’aggiudicazione per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR Puglia n. 1622/2025, che aveva rilevato il difetto di motivazione e l’abnormità della valutazione di equivalenza tra il CCNL Aninsei e il CCNL Cooperative sociali. In secondo luogo, ha contestato la violazione dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023, sostenendo che la dichiarazione dell’aggiudicataria di voler procedere a una futura “armonizzazione” tra i due contratti collettivi non costituisse una delle opzioni ammesse dalla legge e non dimostrasse l’equivalenza delle tutele. In terzo luogo, ha dedotto la violazione degli artt. 11, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, assumendo che la relazione successivamente prodotta dall’aggiudicataria avesse modificato inammissibilmente l’offerta, soprattutto con riferimento al costo della manodopera. Il ricorso comprendeva anche la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riqualificato, ai sensi dell’art. 32 c.p.a., la domanda di nullità per violazione del giudicato come azione di ottemperanza, ritenendo ammissibile il cumulo con l’azione di annullamento e la trattazione con il rito ordinario, poiché il medesimo giudice era competente anche sull’ottemperanza. La domanda di ottemperanza è stata respinta: la precedente sentenza non aveva imposto un esito vincolato della verifica, ma aveva rilevato che la valutazione di equivalenza normativa era stata sostanzialmente omessa o solo apparente; pertanto, l’amministrazione poteva riesercitare il potere, purché sulla base degli elementi originariamente contenuti nell’offerta e con adeguata motivazione. Il secondo motivo è stato invece accolto. L’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 contempla soltanto due alternative: l’impegno ad applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure la dichiarazione di equivalenza delle tutele del diverso CCNL prescelto. Non è ammessa una terza soluzione consistente in un generico e futuro impegno ad “armonizzare” i due contratti. Tale dichiarazione è stata ritenuta indeterminata, contraddittoria rispetto alla dichiarazione di equivalenza e inidonea a individuare le concrete condizioni applicabili ai lavoratori. Il CCNL applicato costituisce inoltre un elemento essenziale dell’offerta, poiché incide sul costo del lavoro e sulla verifica di sostenibilità e anomalia. Le successive dichiarazioni rese dall’aggiudicataria, anche in risposta alla richiesta della stazione appaltante di specificare ulteriori condizioni contrattuali, hanno integrato e modificato postumamente l’offerta e non potevano essere utilizzate per sanare l’originaria carenza. Il terzo motivo è stato assorbito perché la fondatezza del secondo era pienamente satisfattiva. Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati. Nulla è stato disposto sulla domanda di inefficacia e subentro, poiché il contratto non risultava ancora stipulato. Le spese sono state compensate tra le parti.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023

  l’art. 11, comma 4, cit. prevede due sole opzioni: la dichiarazione di impegno ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato dall’Amministrazione [...] oppure la dichiarazione di equivalenza delle tutele del diverso CCNL prescelto

  La disposizione non consente una terza opzione ibrida consistente nell’impegno generico e futuro ad armonizzare due CCNL; l’operatore deve scegliere tra applicazione del CCNL indicato dalla stazione appaltante e dichiarazione di equivalenza delle tutele del diverso CCNL applicato.

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  L’individuazione del CCNL applicabile è elemento essenziale dell’offerta e rileva anche ai fini della determinazione e della verifica del costo della manodopera.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  Il riferimento al CCNL applicabile incide sul contenuto economico dell’offerta e sul costo del lavoro.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla contestata modifica dell’offerta e alla verifica della sua regolarità.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla verifica dell’offerta e del costo della manodopera; le integrazioni successive non possono trasformarsi in una modifica postuma dell’offerta.

• art. 32 c.p.a.

  Consente di riqualificare la domanda secondo il suo reale contenuto e di cumulare domande connesse; nel caso concreto ha consentito la riqualificazione della domanda di nullità in azione di ottemperanza.

• art. 114, comma 1, c.p.a.

  Rileva per la qualificazione dell’azione diretta a far valere la violazione del giudicato.

• art. 114, comma 4, lettera b), c.p.a.

  È richiamato quale fondamento della cognizione sulla nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 134, comma 1, lettera a), c.p.a.

  La cognizione del giudice dell’ottemperanza sulla corretta esecuzione del giudicato è esercitata con ampiezza corrispondente alla giurisdizione estesa al merito.

• art. 87, comma 4, c.p.a.

  La trattazione in pubblica udienza, anziché in camera di consiglio, non determina la nullità della decisione nel caso esaminato.

• art. 60 c.p.a.

  È richiamato con riferimento alla precedente sentenza resa in forma semplificata.

• art. 120, comma 5, c.p.a.

  È richiamato con riferimento al rito speciale applicato nella precedente controversia in materia di gara.

Massime di principio

• In sede di gara, l’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 ammette soltanto l’impegno ad applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure la dichiarazione di equivalenza delle tutele del diverso CCNL prescelto; non è ammessa una dichiarazione ibrida di futura armonizzazione tra più contratti collettivi.
• La dichiarazione di equivalenza delle tutele deve essere concreta, determinata e riferibile alle specifiche condizioni applicabili al personale impiegato. Un impegno generico, privo dell’individuazione degli istituti contrattuali interessati e incompatibile con la contestuale dichiarazione di equivalenza, non può integrare validamente l’offerta.
• L’individuazione del CCNL applicabile è elemento essenziale dell’offerta, poiché incide direttamente sul costo della manodopera e costituisce parametro per la verifica della correttezza, sostenibilità e possibile anomalia dell’offerta.
• Le dichiarazioni o specificazioni rese dall’operatore economico dopo la presentazione dell’offerta, anche su richiesta della stazione appaltante, non possono introdurre nuove condizioni contrattuali o modificare il costo della manodopera al fine di colmare l’originaria carenza dell’offerta; una simile attività costituisce modifica postuma inammissibile.
• Quando il giudice competente per l’annullamento è anche competente per l’ottemperanza relativa a una propria sentenza passata in giudicato, una domanda formalmente proposta come nullità può essere riqualificata come azione di ottemperanza ai sensi dell’art. 32 c.p.a., anche se introdotta con il rito ordinario insieme a una domanda di annullamento.
• La violazione del giudicato ricorre quando l’amministrazione riesercita il potere in contrasto con il puntuale contenuto precettivo della decisione; non ricorre, invece, quando il giudicato ha rilevato un vizio di motivazione o l’omissione di una valutazione e lascia all’amministrazione la possibilità di rinnovare il potere, purché senza modifiche postume dell’offerta.

Come è indicizzato