Cassazione Civile, Sentenza n. 615/2021 del 15/01/2021

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento dei danni per la condotta omissiva del Ministero rispetto alle richieste di ammissione alla Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria (CIGS) presentate nel 2002, sostenendo di aver subito perdite economiche e di aver anticipato retribuzioni in ragione delle rassicurazioni ricevute dal Ministero. La questione principale è stata il riparto di giurisdizione: se la controversia dovesse essere decisa dal giudice ordinario (per responsabilità da comportamento e violazione dell'affidamento) oppure dal giudice amministrativo (per posizione di interesse legittimo in assenza di provvedimento amministrativo).

La decisione

La Corte di Cassazione - Sezioni Unite ha accolto il ricorso della società, ritenendo che, quando la pretesa risarcitoria è fondata sulla lesione dell'affidamento del privato derivante da una condotta della pubblica amministrazione difforme dai canoni di correttezza e buona fede e quando il danno è cagionato dal comportamento (e non da un provvedimento amministrativo), la giurisdizione compete al giudice ordinario. Ha perciò cassato la sentenza della Corte d'Appello che aveva dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo e ha rinviato le parti alla Corte d'Appello di Roma in diversa composizione per proseguire il giudizio applicando il principio di diritto affermato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Norma richiamata come base per i motivi di cassazione (violazione di norme sulla giurisdizione e omesso esame di fatto decisivo).

• art. 386 c.p.c.

  Principio secondo cui la decisione sulla giurisdizione si determina dall'oggetto della domanda e non pregiudica il merito; è stato richiamato per spiegare che conta il petitum sostanziale e la causa petendi.

• art. 103 Cost.

  Richiamato come fondamento costituzionale del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo.

• art. 1173 c.c.

  Base normativa invocata per l'inquadramento della responsabilità da lesione dell'affidamento come obbligazione idonea a produrre responsabilità anche in assenza di contratto, fondamento della 'responsabilità da contatto sociale qualificato'.

• artt. 1175, 1176, 1337 c.c.

  Richiamati per individuare gli obblighi di correttezza, diligenza e buona fede che vincolano anche la pubblica amministrazione nei rapporti con i privati; la loro violazione può fondare responsabilità civile verso l'imprenditore.

• L. n. 241/1990 (artt. richiamati: art. 21-quinquies, art. 21-nonies, art. 2-bis c.1)

  Norme che regolano l'azione amministrativa; la Corte le utilizza per sostenere l'evoluzione verso un 'diritto amministrativo paritario' secondo cui la violazione di regole di correttezza e trasparenza può dar luogo a responsabilità e non sempre a invalidità provvedimentale.

• D.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), artt. 7 e 30 c.2

  Richiamato per affermare che l'entrata in vigore del nuovo codice del processo amministrativo non ha modificato i principi secondo cui la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale; le pronunce antecedenti restano operative nei termini esposti.

• L. n. 205/2000 art. 2

  Richiamata dalla Corte territoriale quale procedura che la società avrebbe potuto esperire contro il silenzio dell'Amministrazione; la Suprema Corte osserva però che l'esistenza di tale procedura non è determinante per il riparto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria fondata su comportamento.

• Ordinanza Cass. Sez. Un. 28 aprile 2020 n. 8236

  Giurisprudenza di riferimento che afferma il principio ora ribadito: la responsabilità della P.A. per la lesione dell'affidamento derivante da comportamento non collegabile all'esercizio del potere amministrativo rientra nella giurisdizione ordinaria, inquadrabile come responsabilità relazionale o da 'contatto sociale qualificato'.

• Cons. Stato, Adunanza Plenaria n. 5/2018

  Giurisprudenza amministrativa utilizzata per distinguere regole pubblicistiche (che mirano alla validità del provvedimento) da regole privatistiche di correttezza e responsabilità per comportamento complessivo della stazione amministrativa.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale: va valutata la causa petendi e la natura della posizione dedotta in giudizio (diritto soggettivo vs interesse legittimo).
• Se la domanda risarcitoria è fondata sulla lesione dell'affidamento del privato dovuta a una condotta della P.A. difforme dai canoni di correttezza e buona fede e il danno deriva dal comportamento (non da un provvedimento), la competenza è del giudice ordinario.
• Se invece il vizio è riconducibile a un provvedimento amministrativo (adozione, diniego, annullamento, revoca) e la pretesa verte sulla tutela di interessi legittimi connessi a quel provvedimento, la competenza resta del giudice amministrativo.
• La mancata emanazione di un provvedimento non esclude automaticamente la responsabilità civile della P.A. per comportamento che abbia ingenerato affidamento: in tali casi la tutela risarcitoria segue la logica della responsabilità relazionale e va avanti davanti al giudice ordinario.
• Prima di instaurare un giudizio, valutare attentamente la ricostruzione fattuale: documentare il periodo di affidamento, le rassicurazioni e le spese anticipate; considerare comunque i rimedi amministrativi contro il silenzio (es. art. 2 L. 205/2000) ma senza ritenere che l'assenza di tali rimedi impedisca l'azione davanti al giudice ordinario quando la domanda è per comportamento.
• In caso di provvedimento autorizzatorio emanato e poi revocato o annullato, la giurisdizione può mutare: se il diritto soggettivo era già radicato davanti al giudice ordinario, l'intervenuta autotutela amministrativa può richiedere che il giudice ordinario mantenga la cognizione della controversia sulle conseguenze patrimoniali, salvo sospensione per impugnazione amministrativa.