Cassazione Civile, Sentenza n. 617/2021 del 15/01/2021

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la delibera di Giunta comunale n. 116/2015 (e provvedimenti connessi) con cui il Comune, in autotutela, ha rideterminato il capitale di affrancazione del "livello" gravante su un terreno già oggetto di affrancazione con delibera n. 341/2005. I ricorrenti sostenevano che l'esercizio dell'autotutela a distanza di dieci anni fosse illegittimo (violazione dell'art. 21-nonies L. 241/1990 e dei principi generali sull'autotutela) e che la questione fosse di competenza del giudice amministrativo, non del giudice ordinario

La decisione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno accolto il ricorso, cassando la sentenza del Consiglio di Stato che aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario. La Corte ha affermato che la controversia verte prevalentemente sulla legittimità dell'esercizio del potere di autotutela da parte del Comune (quindi su un interesse legittimo) e non su una mera questione patrimoniale; perciò la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. La causa è stata rimessa alle parti davanti al giudice amministrativo per la prosecuzione del giudizio e per la regolazione delle spese

Norme richiamate

• legge 7 agosto 1990 n. 241, art. 21-nonies

  "termine 'ragionevole' per l'esercizio dell'autotutela"

  La Corte ha ritenuto che l'illegittimità dell'esercizio dell'autotutela (anche per tardività o violazione dei limiti di legge) incide su un "interesse legittimo" del privato e pertanto è sindacabile dal giudice amministrativo

• legge 7 agosto 1990 n. 241, art. 21-quinquies

  Richiamata insieme all'art. 21-nonies per evidenziare i presupposti e la natura dell'autotutela; contribuisce alla distinzione tra esercizio discrezionale dell'interesse pubblico e tutela dell'interesse legittimo del privato

• legge 18 dicembre 1927 n. 1766, art. 24

  "investito in titoli del debito pubblico intestati al Comune, alla frazione od alla associazione, con vincolo a favore del Ministero..."

  Usata per spiegare la natura pubblicistica del capitale di affrancazione e la persistenza di connotati di demanialità, a supporto della competenza amministrativa sulle questioni connesse al livello

• legge 11 agosto 1927 n. 1755 (normativa storica sulla legittimazione delle occupazioni)

  Richiamata per il quadro storico-normativo secondo cui la legittimazione trasforma demanio in allodio ma genera diritti reali di natura speciale (livello/enfiteusi), materia tipicamente amministrativa

• codice del processo amministrativo, art. 133 comma 1 lett. b)

  Richiamato per precisare che, pur escludendo l'automatica giurisdizione amministrativa per le controversie su indennità/canoni, resta competente il giudice amministrativo quando siano coinvolti poteri discrezionali relativi alla determinazione del canone o all'esercizio di poteri amministrativi

• codice di procedura civile, art. 360 n. 1, in relazione all'art. 7 c.p.a.

  Il ricorso per cassazione è stato formulato sul vizio di diritto (art. 360 n.1 c.p.c.) in relazione alla competenza (art.7 c.p.a.); la Corte ha esercitato il controllo di giurisdizione sulle risultanze della domanda

• codice di procedura civile, art. 386

  Richiamato per il principio che le Sezioni Unite, nelle questioni di giurisdizione, possono valutare i fatti come emergono dalla domanda e dagli atti processuali

Massime di principio

• Quando il privato impugna l'esercizio dell'autotutela amministrativa (annullamento/revoca d'ufficio) lamentando illegittimità del procedimento o della motivazione, la sua posizione è un "interesse legittimo" e la competenza è del giudice amministrativo
• Se la controversia riguarda solo un mero profilo patrimoniale (contenuto meramente economico senza sindacato sull'esercizio di poteri discrezionali), può spettare al giudice ordinario; occorre valutare il petitum e la causa petendi concreti
• Nelle fattispecie relative a usi civici, livelli ed affrancazioni — data la natura pubblicistica degli atti e del capitale di affrancazione — le questioni sulla legittimità degli atti amministrativi di determinazione o rideterminazione rientrano tipicamente nella giurisdizione amministrativa
• La riapertura o la riliquidazione in autotutela a distanza nel tempo può essere sindacata dal giudice amministrativo in relazione alla ragionevolezza e ai limiti dell'autotutela (art. 21-nonies L. 241/1990)
• È necessario distinguere sempre se l'atto oggetto di contestazione è un atto amministrativo esercitato prima della stipula di un contratto (più inclinato alla giurisdizione amministrativa) oppure se mira a riesaminare la validità di un contratto ormai perfezionato (in genere di competenza del giudice ordinario)