Sentenza n. 1173/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, titolare di un impianto fotovoltaico autorizzato nel 2010, ha impugnato l’ingiunzione relativa a una sanzione inizialmente quantificata in € 39.912 e poi rideterminata in € 19.956 per la presunta inosservanza delle prescrizioni autorizzative sulla regimentazione delle acque. Ha dedotto: a) prescrizione del diritto alla riscossione della sanzione, in relazione agli artt. 14, 18 e 28 della l. 689/1981 e alla disciplina della prescrizione; b) insussistenza dei presupposti fattuali e giuridici dell’illecito, sostenendo che le opere esistenti convogliavano le acque fuori dai movimenti gravitativi e contestando istruttoria e motivazione; c) violazione della disciplina sanzionatoria e illegittima commisurazione della sanzione; d) in subordine, difetto di motivazione e di istruttoria sulla quantificazione, chiedendo l’applicazione del minimo edittale di € 300. La Provincia ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La società ha replicato che contestava l’esercizio del potere amministrativo e invocato la giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, lett. o), c.p.a. La società aveva inoltre sostenuto che l’archiviazione, nel settembre 2020, del procedimento relativo alla diffida, dopo l’esecuzione degli interventi richiesti, confermasse la conformità sostanziale del sistema di regimentazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare i motivi di merito relativi alla prescrizione, all’esistenza dell’illecito e alla quantificazione della sanzione. La controversia riguarda l’impugnazione di una sanzione amministrativa pecuniaria soggetta alla l. 689/1981 e spetta al Tribunale ordinario territorialmente competente; la deduzione di vizi dell’esercizio del potere o di violazioni della l. 241/1990 non modifica il riparto stabilito dalla legge. La richiesta subordinata di riduzione al minimo edittale conferma che la contestazione investe la sanzione. La diffida era impugnata solo quale atto presupposto dell’ingiunzione, sicché il giudice ordinario può conoscerne incidentalmente; l’archiviazione della diffida, volta a eliminare per il futuro possibili conseguenze negative, non comporta automaticamente l’estinzione o la sanatoria delle violazioni pregresse oggetto del distinto procedimento sanzionatorio. Il TAR ha precisato che la possibile insussistenza della violazione, anche per equivalenza delle soluzioni tecniche adottate, potrà essere valutata dal giudice competente. La causa può essere riassunta davanti al Tribunale ordinario entro il termine previsto dall’art. 11 c.p.a. La società è stata condannata a pagare alla Provincia € 1.500, oltre accessori di legge; nessuna pronuncia sulle spese è stata adottata nei confronti delle amministrazioni non costituite.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  Il criterio generale di riparto sancito dall’art. 7 c.p.a. - che, come è noto, rappresenta la sintesi di arresti dottrinali e giurisprudenziali culminati nelle sentenze della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006 - costituisce in realtà solo uno dei criteri che disciplinano questa delicata materia, il che emerge proprio dal lungo (e sempre crescente) elenco di materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del G.A.

  Il criterio generale di riparto fondato sull’esercizio del potere non è esclusivo: va coordinato con i criteri speciali legislativi che attribuiscono determinate controversie a uno specifico giudice.

• l. 689/1981

  Fra queste, come è noto, vi è la L. n. 689/1981, la quale pone un altro criterio fondamentale di riparto, affidando all’A.G.O. tutte le controversie relative alle sanzioni amministrative c.d. punitive; tale criterio, dunque, trova applicazione salvo che non esistano altre specifiche norme che affidano determinate controversie meramente sanzionatorie ad altro plesso giurisdizionale (si veda, ad esempio, la let. z-bis) dell’art. 133 c.p.a.).

  Le controversie relative alle sanzioni amministrative punitive appartengono, in via generale, alla giurisdizione ordinaria, salvo una specifica disposizione che attribuisca la materia a un diverso plesso giurisdizionale.

• art. 133, lett. o), c.p.a.

  Tutto questo, però, non ha nulla a che fare con la questione di giurisdizione, essendo rimessa alla discrezionalità del legislatore l’individuazione del giudice più “attrezzato” (anche numericamente) rispetto ad un determinato contenzioso.

  La deduzione che la controversia concerna l’esercizio di un potere amministrativo non basta a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: occorre che la specifica controversia rientri nell’ambito stabilito dalla norma attributiva.

• art. 11 c.p.a.

  Il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo la controversia appartenente alla giurisdizione del Tribunale ordinario competente per territorio ai sensi della L. n. 689/1981 (come del resto era correttamente indicato in calce all’impugnata ordinanza-ingiunzione), davanti al quale la causa potrà essere riassunta entro il termine previsto dall’art. 11 c.p.a.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario indicato come munito di giurisdizione, nel termine previsto dall’art. 11 c.p.a.

• art. 18 l. 689/1981

  Ma queste contestazioni sono proprio quelle di cui all’art. 18 della L. n. 689/1981, che l’interessato può far valere negli stessi modi previsti, in generale, dalla L. n. 241/1990 (ossia mediante la produzione di deduzioni scritte e di documenti).

  Le contestazioni sull’illecito e sulla sanzione possono essere proposte nel procedimento previsto dall’art. 18 mediante deduzioni scritte e documenti; tali garanzie procedimentali non determinano, di per sé, la giurisdizione amministrativa.

• L. 2248/1865, All. E

  Va aggiunto che non rileva il fatto che la ricorrente abbia impugnato anche la diffida ad adeguarsi alle prescrizioni dell’A.U., perché nella specie la diffida viene impugnata solo quale atto presupposto dell’ordinanza-ingiunzione (e dunque di essa l’A.G.O. può conoscere incidenter tantum ai sensi della L. n. 2248/1865, All. E) e non quale autonomo provvedimento lesivo.

  Se la diffida è contestata soltanto come atto presupposto dell’ordinanza-ingiunzione, il giudice ordinario può conoscerne incidentalmente senza che ciò sposti la giurisdizione sulla controversia sanzionatoria.

Massime di principio

• Le controversie aventi a oggetto sanzioni amministrative pecuniarie punitive rientrano, in via generale, nella giurisdizione ordinaria secondo la l. 689/1981, salvo una specifica norma che attribuisca quella particolare materia a un diverso giudice. La deduzione di vizi dell’esercizio del potere amministrativo o di violazioni della l. 241/1990 non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa.
• Quando il ricorso investe l’ordinanza-ingiunzione e chiede anche, in subordine, la riduzione della sanzione, la controversia va qualificata in base al suo contenuto sostanziale come contestazione della sanzione, anche se sono impugnati atti amministrativi presupposti.
• La diffida diretta a far cessare o prevenire conseguenze pregiudizievoli di una violazione e il procedimento sanzionatorio relativo alla violazione già accertata perseguono finalità distinte. L’adempimento della diffida e la conseguente archiviazione di quel procedimento non producono automaticamente l’effetto di sanare o cancellare l’illecito pregresso.
• Quando la diffida è impugnata soltanto quale atto presupposto dell’ordinanza-ingiunzione, il giudice ordinario investito della controversia sanzionatoria può conoscerne incidentalmente; la giurisdizione non si sposta per il solo fatto che la diffida sia inclusa tra gli atti contestati.

Come è indicizzato