Sentenza n. 16235/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società esercente il commercio su aree pubbliche, già titolare di concessione per un posteggio fisso in Piazza Santa Maria Maggiore, ha impugnato gli atti con cui Roma Capitale ha attuato il Piano municipale del commercio e soppresso la postazione, nonché il Decreto Galloni del 28 ottobre 2011, nella parte in cui vieta il commercio su area pubblica nelle aree interessate. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990 e vizi di istruttoria, motivazione e presupposti, per mancato coinvolgimento degli esercenti e mancato esame delle proposte di delocalizzazione; 2) violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale, per mancata esplicitazione delle ragioni di incompatibilità della postazione e per il richiamo a un atto non comunicato né allegato; 3) illegittimità del Decreto Galloni e derivata illegittimità del Piano, per violazione del riparto di competenze fra Stato e Regioni e mancata intesa con la Regione Lazio, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015; 4) eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e arbitrarietà, perché le postazioni sarebbero state soppresse senza accogliere le proposte del privato e senza dimostrare l'assenza di siti alternativi. Roma Capitale ha eccepito l'inammissibilità, sostenendo la natura programmatoria degli atti e la scadenza delle concessioni, e ha contestato nel merito le censure. La domanda cautelare, inizialmente accolta dal TAR limitatamente alle postazioni soppresse in applicazione del Decreto Galloni, è stata riformata dal Consiglio di Stato, che ha ritenuto prima facie riconducibili quelle misure alla protezione diretta dei beni culturali di cui agli artt. 10 e 21-22 del d.lgs. 42/2004.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità: la previsione del Piano che sopprime la postazione incide direttamente sulla posizione della concessionaria e l'annullamento può procurarle un'utilità concreta, anche mediante la riedizione del potere. Ha respinto il primo motivo, rilevando che gli esercenti erano stati informati delle risultanze delle Conferenze di servizi e che le associazioni di categoria erano state invitate a formulare proposte alternative; la partecipazione non comporta, comunque, il diritto alla ricollocazione automatica nella postazione originaria o in quella richiesta. Ha accolto il secondo e il terzo motivo nei limiti indicati: il Decreto Galloni era stato considerato da Roma Capitale un vincolo non derogabile e aveva condizionato in modo determinante l'istruttoria e le decisioni sulle postazioni, senza che l'amministrazione dimostrasse un'autonoma valutazione tecnica. Il TAR ha qualificato la disciplina del commercio in aree di valore culturale come materia specificamente regolata dall'art. 52 del d.lgs. 42/2004 e ha ritenuto necessaria l'intesa con la Regione, in coerenza con la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015; ha quindi annullato il Decreto Galloni limitatamente all'art. 1, primo periodo, dalle parole «Nell’ambito delle aree» fino a «vita cittadina», nonché la deliberazione e gli atti conseguenti nella parte in cui recepiscono quel divieto e incidono sulle postazioni comprese nel thema decidendum. L'annullamento non travolge l'intero Piano. Ha respinto il quarto motivo: la limitatezza delle aree idonee e la scarsità delle concessioni assentibili giustificano procedure competitive per la loro assegnazione, anche nel commercio su aree pubbliche; resta quindi ferma la gara per le concessioni ritenute compatibili. La scelta sul trattamento delle postazioni interessate spetta a Roma Capitale nell'eventuale riedizione del potere. Ricorso e motivi aggiunti accolti parzialmente; spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  Va rimarcato, al riguardo che con la nota del Municipio Roma I Centro prot. CA/2025/0225537 del 18/11/2025 sono state comunicate agli esercenti le “Risultanze delle Conferenze dei Servizi propedeutiche all’approvazione del Piano del Commercio su area pubblica” con cui alcune postazioni, assegnate alle rotazioni “Bibite e Gelati” di cui alle Delibere G.M. 3184/88 e 4828/89 punto 1, e che con la stessa nota, le Associazioni di categoria sono state invitate a presentare, entro i successivi 15 giorni, ipotesi di c.d. ottimizzazione dei posteggi dichiarati, ossia delle proposte di localizzazione alternativa delle postazioni.

  Nel caso concreto, il TAR ha escluso la violazione delle garanzie partecipative perché gli esercenti erano stati informati delle risultanze istruttorie e le associazioni di categoria invitate a presentare proposte di localizzazione alternativa; la partecipazione non garantisce tuttavia l'accoglimento delle proposte o il ripristino delle sedi precedenti.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Ugualmente, proprio perché invece con l’art. 52 citato il legislatore ha preso in considerazione, tra tali usi, quello commerciale, si deve concludere che, per tale parte, debba trovare applicazione il solo art. 52, in quanto disposizione speciale.

  L'art. 52 è la disposizione speciale che disciplina l'uso commerciale delle aree pubbliche di valore culturale; l'esercizio del potere statale in tale ambito deve rispettare il coinvolgimento regionale richiesto dal principio di leale collaborazione.

• art. 52, comma 1-ter, d.lgs. 42/2004

  Il Tribunale reputa, però, che il decreto Galloni sia stato adottato in base all’art. 52, comma 1, ter, citato, poiché è questa la previsione normativa che si occupa specificamente degli “usi non compatibili” connessi al commercio, anche “a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico”, “anche a rotazione”.

  Il TAR individua nel comma 1-ter la base normativa specifica del Decreto Galloni, poiché riguarda le incompatibilità commerciali e l'uso delle aree pubbliche tramite concessioni di posteggio, anche a rotazione; tale qualificazione comporta l'applicazione della disciplina di leale collaborazione Stato-Regione.

• artt. 10, 20, 21 e 22 d.lgs. 42/2004

  Invece, dell’attribuzione di un tale specifico potere amministrativo per la tutela dello specifico interesse pubblico contemplati nelle successive stratificazioni dell’art. 52 citato (comunque riportanti al “decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini”, come recita adesso la norma) non fa menzione l’art. 10 del Codice dei Beni culturali (in quanto l’articolo ha funzione essenzialmente definitoria dei beni tutelati) né negli articoli 20 (salvo quanto si preciserà subito), 21 e 22 dello stesso Codice del 2004, i quali -benchè citati nel preambolo del c.d. Decreto Galloni- attengono piuttosto alle autorizzazioni per l’esecuzione di opere edilizie e per lo spostamento o lo smembramento dei beni culturali e lo scarto d’archivio (a seconda, ovviamente, della natura dei beni interessati).

  Il TAR esclude che le disposizioni richiamate nel preambolo del Decreto Galloni attribuiscano lo specifico potere di vietare il commercio su aree pubbliche: l'art. 10 ha funzione definitoria e gli artt. 21 e 22 riguardano autorizzazioni relative a interventi o movimentazioni di beni culturali. Per la disciplina del commercio opera invece la disposizione speciale dell'art. 52.

• art. 20, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Ora, si può anche ammettere (in ipotesi) che, in assenza dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, lo Stato potesse intervenire a regolamentare l’esercizio del commercio afferente al bene culturale in forza dell’art. 20, comma 1, del medesimo testo normativo, che gli permette di vietare gli “usi non compatibili” (si noti che si tratta della medesima espressione linguistica che ricorre nell’art. 52, comma 1 ter).

  Il TAR considera solo in via ipotetica la possibilità che l'art. 20 consenta di vietare usi non compatibili, ma ritiene che, per l'uso commerciale espressamente disciplinato dall'art. 52, prevalga la norma speciale.

• artt. 2-bis e 4-bis d.l. 91/2013, convertito dalla l. 112/2013; art. 4, comma 1, d.l. 83/2014, convertito dalla l. 106/2014

  Ne consegue, pertanto, che gli artt. 2-bis e 4-bis del D.L. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, e l'art. 4, comma 1, del D.L. n. 83 del 2014, come convertito dalla L. n. 106 del 2014 (che rispettivamente aggiungono e successivamente modificano i commi 1-bis e 1-ter dell'art. 52 del D.Lgs. n. 42 del 2004), devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono l'intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni.

  Il TAR richiama la declaratoria della Corte costituzionale n. 140/2015: le disposizioni legislative che disciplinano le misure relative al commercio nelle aree di valore culturale sono costituzionalmente illegittime nella parte in cui non prevedono l'intesa fra Stato e Regioni.

• artt. 21-quinquies e 21-quinquies, comma 1, l. 241/1990

  In seguito, l'art. 4, comma 1, del D.L. n. 83 del 2014, come convertito dalla L. n. 106 del 2014 ha introdotto la seguente disposizione: “1. Il comma 1-bis dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, aggiunto dall'articolo 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, è rinominato a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto «1-ter». Al fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti e anche in relazione al comma 5 dell'articolo 70 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, al comma 1-ter dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, come rinominato dal presente articolo, al primo periodo, le parole: «di contrastare l'esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessità» sono soppresse e le parole: «le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali» sono sostituite dalle seguenti: «i competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa con i Comuni», ed è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «In particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d'intesa, procedimenti di riesame, ai sensi dell'articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a rotazione, che risultino non più compatibili con le esigenze di cui al presente comma, anche in deroga a eventuali disposizioni regionali adottate in base all'articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive modificazioni, nonché in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite nell'intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall'articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso di revoca del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell'attività commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, al titolare è corrisposto da parte dell'amministrazione procedente l'indennizzo di cui all'articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso di comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali»”

  La disposizione è richiamata nel ricostruire la disciplina legislativa e prevede il riesame d'intesa delle concessioni non più compatibili e, in caso di revoca senza trasferimento in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente, l'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies. Il TAR non decide una domanda di indennizzo nel caso concreto.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Tra i due settori è quindi ravvisabile un minimo comune denominatore, dato dall’esistenza di una domanda che dal mercato si rivolge a risorse pubbliche, la cui limitatezza esige di regolarne l’accesso attraverso modelli imparziali di selezione, quale quello dell’evidenza pubblica sancito dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.

  Quando le concessioni per il commercio su aree pubbliche riguardano una risorsa limitata e sono idonee a offrire un'occasione di guadagno, l'accesso deve essere regolato mediante procedure competitive imparziali, trasparenti e non discriminatorie.

• art. 118, terzo comma, Cost.

  Ciò tanto più in quanto, nel modificare il quadro costituzionale delle competenze di Stato e Regioni per la parte che qui interessa, è significativo che il legislatore costituzionale del 2001 ha tenuto conto delle caratteristiche diffuse del patrimonio storico-artistico italiano, disponendo espressamente, al novellato terzo comma dell'art. 118 Cost., che la legge statale disciplini forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella materia della tutela dei beni culturali (sentenza n. 232 del 2005).

  Il TAR richiama il fondamento costituzionale delle forme di intesa e coordinamento Stato-Regioni nella tutela dei beni culturali, quale espressione della leale collaborazione rilevante per la disciplina impugnata.

• art. 73 c.p.a.

  Il ricorso, a seguito del deposito delle memorie di cui all’art. 73 c.p.a., è passato in decisione alla pubblica udienza del 17 giugno 2026.

  La disposizione è menzionata soltanto per descrivere lo svolgimento processuale e non fonda una statuizione interpretativa autonoma.

Massime di principio

• Chi impugna un atto generale di pianificazione deve dimostrare che la previsione contestata produce una lesione attuale e diretta della propria posizione, oppure che dall'annullamento deriverebbe il travolgimento del piano nella sua interezza; l'interesse sussiste quando l'annullamento può procurare il mantenimento della situazione precedente o la riedizione del potere.
• La partecipazione degli interessati alla fase preliminare di un procedimento discrezionale può rimediare alla mancata interlocuzione preventiva, ma non attribuisce un diritto alla ricollocazione automatica nella sede originaria o in quella proposta: l'esito resta affidato alla valutazione amministrativa degli interessi contrapposti.
• Quando un'amministrazione fonda la soppressione di postazioni commerciali su un vincolo ministeriale ritenuto non derogabile, il vincolo condiziona in modo determinante l'istruttoria e non può essere considerato superato dal solo richiamo a verifiche tecniche: l'amministrazione deve dimostrare l'autonomia delle valutazioni compiute.
• La disciplina dell'esercizio del commercio su aree pubbliche in zone di valore culturale ricade nella previsione speciale dell'art. 52 del d.lgs. 42/2004; l'adozione delle misure attuative deve rispettare l'intesa con la Regione richiesta dalla leale collaborazione, secondo il principio espresso dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 140/2015.
• La limitatezza delle aree idonee e la scarsità delle concessioni assentibili impongono procedure competitive per l'assegnazione delle concessioni di posteggio, anche nel commercio su aree pubbliche, in applicazione dei principi di trasparenza e non discriminazione.

Come è indicizzato