Corte di giustizia, Sentenza C-563/17

Libertà di stabilimento e riprivatizzazione di una società di trasporto aereo

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Supremo Tribunal Administrativo portoghese concernente la validità di alcune clausole inserite nel capitolato d'oneri relativo alla riprivatizzazione indiretta della TAP SGPS, holding del gruppo TAP operante nel trasporto aereo. La controversia oppone un'associazione e alcuni cittadini portoghesi al Consiglio dei Ministri, con l'intervento di Parpública e della TAP.

Fatti e procedimento principale

Il processo di riprivatizzazione prevedeva la vendita fino al 61% del capitale della TAP SGPS. Nel capitolato d'oneri erano previsti, tra gli altri, i seguenti criteri/obblighi per l'acquirente:

• capacità di garantire gli oneri di servizio pubblico incombenti alla TAP;
• mantenimento della sede e della direzione effettiva del gruppo TAP in Portogallo;
• mantenimento e sviluppo dell'attuale hub nazionale. I ricorrenti hanno impugnato la decisione governativa che approvava il capitolato, deducendo la violazione delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, nonché della direttiva 2006/123/CE.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se il diritto dell'Unione consenta di subordinare la riprivatizzazione al rispetto degli oneri di servizio pubblico da parte dell'acquirente;
• se sia legittimo imporre il mantenimento della sede e della direzione effettiva in Portogallo;
• se sia legittimo imporre il mantenimento e lo sviluppo dell'hub nazionale;
• se l'attività di trasporto aereo rientri nella direttiva 2006/123/CE;
• in caso affermativo, se gli articoli 16 e 17 di tale direttiva consentano le clausole contestate.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• gli articoli 49 e 54 TFUE sulla libertà di stabilimento;
• gli articoli 56 e 57 TFUE sulla libera prestazione dei servizi;
• l'articolo 345 TFUE;
• la direttiva 2006/123/CE, in particolare gli articoli 2, 16 e 17;
• il regolamento (CE) n. 1008/2008, soprattutto gli articoli 4, 8, 15 e 16, oltre alle definizioni di "controllo effettivo", "vettore aereo comunitario" e "principale centro di attività".

Irrilevanza della direttiva 2006/123/CE

La Corte afferma innanzitutto che il trasporto aereo è un "servizio nel settore dei trasporti" ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123/CE, come confermato dal considerando 21. Di conseguenza, la direttiva non si applica e non è necessario esaminare le questioni relative agli articoli 16 e 17 di tale direttiva.

Inquadramento della controversia nella libertà di stabilimento

La Corte osserva che le clausole imposte all'acquirente di una partecipazione di controllo incidono anzitutto sulla libertà di stabilimento, poiché riguardano condizioni per l'acquisto di una partecipazione idonea a conferire un'influenza determinante sulla gestione della società. La controversia va quindi esaminata alla luce dell'articolo 49 TFUE, e non della libera circolazione dei capitali, né della sola libera prestazione dei servizi.

Clausola sugli oneri di servizio pubblico

Quanto alla clausola che impone all'acquirente di garantire l'adempimento degli oneri di servizio pubblico, la Corte rileva che il regolamento n. 1008/2008 disciplina in modo esaustivo le condizioni sostanziali e procedurali per l'imposizione di tali oneri. Se la clausola si limita a richiedere il rispetto di oneri validamente imposti ai sensi di tale regolamento, essa è conforme al diritto dell'Unione e non occorre valutarla alla luce dell'articolo 49 TFUE.

Clausola sulla sede e direzione effettiva in Portogallo

Il requisito di mantenere sede e direzione effettiva in Portogallo è qualificato come restrizione alla libertà di stabilimento, perché impedisce o scoraggia il trasferimento del principale centro di attività fuori dallo Stato membro. La Corte distingue tale clausola dalla giurisprudenza su meri obblighi di stabilimento secondario e osserva che, nel caso di specie, si tratta di mantenere il centro principale dell'attività, non di creare una presenza locale.

La restrizione è tuttavia giustificata, nel caso concreto, dall'obiettivo di garantire un servizio di interesse generale consistente nel mantenere collegamenti aerei regolari con paesi terzi lusofoni con cui il Portogallo intrattiene particolari legami storici, culturali e sociali. La misura è ritenuta proporzionata perché, secondo gli elementi del fascicolo, il trasferimento del principale centro di attività comporterebbe la perdita dei diritti di traffico previsti da accordi bilaterali con tali paesi; la Corte precisa comunque che tale circostanza deve essere verificata dal giudice nazionale.

Clausola sull'hub nazionale

Diversamente, il requisito di mantenere e sviluppare l'hub nazionale è anch'esso considerato restrittivo della libertà di stabilimento, ma non proporzionato. La Corte osserva che non è dimostrato che il mantenimento dell'attuale modello organizzativo dell'hub sia necessario per garantire i collegamenti con i paesi terzi lusofoni, e che comunque il requisito si applica a tutte le rotte della compagnia, non solo a quelle rilevanti per l'obiettivo perseguito. Pertanto esso eccede quanto necessario.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che:

• la direttiva 2006/123/CE è irrilevante per la controversia;
• l'articolo 49 TFUE non osta alla clausola sugli oneri di servizio pubblico;
• l'articolo 49 TFUE non osta alla clausola che impone il mantenimento della sede e della direzione effettiva in Portogallo, a condizione che il trasferimento del centro di attività comporti la perdita dei diritti di traffico derivanti da accordi bilaterali, da verificare dal giudice nazionale;
• l'articolo 49 TFUE osta alla clausola che impone il mantenimento e lo sviluppo dell'hub nazionale esistente.

Principi affermati

La sentenza chiarisce che, in una operazione di riprivatizzazione di una compagnia aerea, lo Stato può inserire condizioni compatibili con la libertà di stabilimento se queste sono strettamente collegate a obblighi di servizio pubblico o alla tutela di diritti di traffico internazionali effettivamente dipendenti dal mantenimento del centro di attività nel Paese. Restano invece vietate le clausole che perseguono obiettivi economici generali o che impongono vincoli eccessivi e non mirati, come il mantenimento generalizzato dell'hub nazionale.