Provvedimento AGCM I838 n. 29718 del 15/06/2021

Restrizioni nell’acquisto degli accumulatori al piombo esausti

Il provvedimento riguarda il procedimento I838 nei confronti di COBAT, COBAT RIPA, Fiamm Energy Technology, Siapra, Clarios Italia, Eco-bat, Piomboleghe, Piombifera Italiana ed ESI. L’AGCM ha esaminato una possibile complessa intesa restrittiva nella filiera italiana della raccolta, intermediazione, trattamento e riciclo degli accumulatori al piombo per veicoli e industriali esausti. Il procedimento si è concluso con l’accettazione e la resa obbligatoria degli impegni presentati dalle parti, senza accertamento dell’infrazione e senza sanzioni.

Parti e origine del procedimento

COBAT RIPA è stato costituito nel 2018 nell’ambito della separazione del precedente consorzio Cobat, originariamente operante in un contesto di monopolio legale e successivamente divenuto un sistema di raccolta e trattamento in concorrenza con altri sistemi, a seguito del decreto legislativo n. 188/2008. COBAT, inizialmente denominato COBAT SERVIZI, svolgeva funzioni di coordinamento e supporto organizzativo e amministrativo.

Tra le parti figuravano produttori e venditori di accumulatori al piombo, quali Fiamm, Siapra e Clarios, nonché riciclatori o smelter quali Eco-bat, Piomboleghe, Piombifera ed ESI. I riciclatori erano presenti nella compagine consortile del sistema COBAT insieme ai produttori/importatori. COBAT rappresentava il principale sistema nazionale di raccolta degli accumulatori per veicoli e industriali, con una quota indicata nel provvedimento pari a circa il 63% della raccolta nazionale nel 2018.

Il procedimento è stato avviato il 3 dicembre 2019 a seguito di una segnalazione del 22 luglio 2019, integrata il 18 novembre 2019, relativa alla presunta definizione coordinata delle condizioni economiche di acquisto degli accumulatori esausti raccolti da COBAT e dai sistemi concorrenti. Dopo le ispezioni, l’AGCM ha esteso il procedimento il 20 maggio 2020, includendo Siapra e ulteriori ipotesi di condotta.

Filiera e mercati rilevanti

La filiera considerata comprende tre principali fasi: la raccolta degli accumulatori esausti presso i detentori del rifiuto, principalmente officine meccaniche e autoricambi; il trattamento e riciclo presso gli smelter o produttori integrati; l’intermediazione svolta dai sistemi di raccolta, che acquistano il rifiuto dai raccoglitori per poi conferirlo ai riciclatori o ai produttori integrati.

Il mercato principale ipotizzato era quello italiano dell’acquisto degli accumulatori al piombo per veicoli e industriali esausti. Sul lato dell’offerta operavano i sistemi di raccolta, incluso COBAT, mentre sul lato della domanda figuravano i riciclatori e i produttori integrati dotati di impianti propri o di accordi di lavorazione per conto terzi.

L’AGCM ha inoltre considerato potenzialmente interessati il mercato nazionale dei servizi di intermediazione nel recupero, nel quale competono i diversi sistemi di raccolta, e il mercato nazionale o sub-nazionale della raccolta, nel quale i raccoglitori offrono il servizio ai sistemi di raccolta. La definizione esatta dei mercati è stata lasciata aperta, poiché l’Autorità non ha proceduto all’accertamento dell’infrazione in ragione dell’accettazione degli impegni.

Condotte contestate e qualificazione giuridica

L’AGCM ha ritenuto che le condotte ipotizzate potessero rientrare nell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, in quanto potenziali restrizioni per oggetto riguardanti prezzo, quantità e condizioni di acquisto degli accumulatori esausti, idonee a incidere sulla concorrenza tra i principali acquirenti e tra i sistemi di raccolta italiani, con possibile pregiudizio al commercio tra Stati membri.

Le ipotesi istruttorie comprendevano, in particolare:

• acquisizione e uso di informazioni riservate sui detentori del rifiuto e sui punti di approvvigionamento dei raccoglitori;
• applicazione di prezzi di acquisto differenziati in funzione dell’origine del rifiuto, potenzialmente finalizzati a ridurre la base di raccolta dei sistemi concorrenti;
• cessione degli accumulatori raccolti a prezzi e quantità amministrati in favore dei soci storici di categoria A1;
• svolgimento di gare riservate ai soli riciclatori aderenti a COBAT, con esclusione di riciclatori italiani non consorziati e di operatori esteri;
• possibile spartizione dei lotti di gara secondo criteri territoriali, tale da evitare rialzi rispetto alla base d’asta;
• coordinamento dei prezzi e delle quantità di acquisto allo scopo di calmierare il valore della risorsa lungo la filiera;
• condivisione di informazioni commercialmente sensibili negli organi di COBAT e COBAT RIPA;
• possibile obbligo per i produttori di non acquistare accumulatori esausti da sistemi concorrenti, salvo autorizzazione o accordo scritto con COBAT;
• possibile obbligo di conferire il trattamento degli accumulatori assegnati esclusivamente ai riciclatori consorziati;
• possibile definizione di contributi ambientali differenziati tra categorie di produttori/importatori e previsione di contribuzioni anche a carico dei riciclatori.

L’Autorità ha inoltre considerato che la presenza dei principali riciclatori nella compagine di COBAT e COBAT RIPA potesse generare conflitti di interesse e alterare la concorrenza tra sistemi di raccolta, poiché gli stessi soggetti potevano partecipare alla governance del sistema che allocava loro la materia prima.

Impegni presentati e consultazione pubblica

L’8 febbraio 2021 le parti hanno presentato impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990. Gli impegni sono stati pubblicati il 25 febbraio 2021 per consentire ai terzi interessati di formulare osservazioni. Nel market test è intervenuto il consorzio concorrente Ecopower, che ha sollevato preoccupazioni riguardanti l’utilizzo delle riserve patrimoniali storiche di COBAT, i possibili effetti ambientali e concorrenziali del criterio del prezzo più alto nelle aste, la formazione dei lotti, i rapporti di outsourcing con COBAT RIPA e il rischio di prezzi discriminatori in funzione dell’origine del rifiuto.

Il 26 aprile 2021 le parti hanno presentato modifiche accessorie agli impegni. Tra queste figuravano il rafforzamento dei presidi interni di antitrust compliance e precisazioni tecniche sulla gestione delle aste telematiche.

Misure strutturali

La misura centrale consisteva nella definitiva uscita dei riciclatori dalla struttura proprietaria e consortile di COBAT e COBAT RIPA. Gli smelter si sono impegnati a dismettere le proprie quote nella società risultante dalla trasformazione di COBAT in società per azioni e, per Eco-bat, Piomboleghe e Piombifera, a recedere da COBAT RIPA mediante liquidazione del valore nominale delle rispettive quote. ESI ha aderito agli impegni relativi alla dismissione delle proprie partecipazioni.

Il processo di dismissione prevedeva una prima vendita diretta sul mercato. Qualora le quote fossero rimaste invendute, esse sarebbero state affidate a una società fiduciaria selezionata dallo smelter e approvata dall’AGCM, incaricata di procedere alla vendita alle migliori condizioni. Come meccanismo di ultima istanza, Fiamm e Clarios si sono impegnate ad acquistare proporzionalmente le azioni eventualmente ancora invendute entro il termine finale previsto dagli impegni.

Secondo l’AGCM, la misura avrebbe eliminato alla radice la potenziale influenza dei riciclatori sul principale sistema nazionale di raccolta, trasformando COBAT in un sistema composto da soli produttori, analogamente agli altri sistemi nazionali. La separazione avrebbe inoltre rimosso i conflitti di interesse nell’allocazione degli accumulatori esausti e ridotto gli incentivi al coordinamento tra produttori e smelter.

Aste telematiche aperte e criteri di allocazione

COBAT si è impegnato ad allocare tutti gli accumulatori esausti gestiti attraverso la raccolta libera esclusivamente mediante aste telematiche periodiche aperte a tutti gli operatori italiani ed esteri autorizzati alla gestione di rifiuti pericolosi.

Le aste prevedono requisiti di partecipazione oggettivi, tra cui il possesso delle autorizzazioni e certificazioni ambientali richieste dalla normativa applicabile e l’assenza di situazioni debitorie verso COBAT o COBAT RIPA. I lotti devono essere aggiudicati sulla base della migliore offerta economica, con una singola offerta al rialzo in un’unica sessione.

La base d’asta deve essere definita esclusivamente dalla Direzione Generale e dalla Direzione Operativa di COBAT, senza il coinvolgimento dei rappresentanti delle imprese consorziate negli organi di governance. I parametri indicati comprendono le quotazioni del piombo secondario registrate sul LME, i costi sostenuti per la raccolta libera e gli esiti delle aste precedenti; la base non può essere inferiore al costo medio di raccolta osservato nell’ultimo mese.

La formazione dei lotti deve tenere conto della distribuzione territoriale dei punti di raccolta, della capacità produttiva degli operatori accreditati e del mercato potenziale. Gli impegni prevedono, ove possibile, lotti asimmetrici rispetto alla distribuzione delle capacità dei concorrenti e un numero di lotti inferiore al numero dei potenziali partecipanti. Gli aggiudicatari possono scegliere tra consegna franco partenza e franco destino, con costi di trasporto calcolati secondo parametri oggettivi e previamente pubblicizzati.

Le aste devono essere adeguatamente pubblicizzate. COBAT si è impegnato a pubblicare il regolamento e le condizioni generali di vendita entro 30 giorni dalla comunicazione del provvedimento di accettazione e a pubblicare gli avvisi relativi alla prima asta entro 90 giorni.

L’obbligo di asta riguarda la raccolta libera e non gli accumulatori gestiti tramite raccolta intermediata, svolta per conto di altri operatori e nella quale COBAT non acquista la titolarità del rifiuto.

Informazioni sensibili ed esclusiva

Gli impegni prevedono che i soci e i loro rappresentanti negli organi amministrativi non possano accedere a informazioni relative alle offerte formulate, ai prezzi praticati da altri operatori, alle quantità assegnate, alla capacità di trattamento dei riciclatori e ai quantitativi raccolti dai punti COBAT. La finalità è impedire che gli organi consortili costituiscano una sede di scambio di informazioni commercialmente sensibili o di coordinamento tra concorrenti.

Le parti si sono inoltre impegnate a non riprodurre nello statuto e nei regolamenti della futura Cobat S.p.A. l’articolo 9 dello Statuto COBAT, che imponeva ai consorziati di operare esclusivamente per il tramite del consorzio salvo accordi scritti. Nelle more della trasformazione, la disposizione avrebbe dovuto essere interpretata escludendone l’applicazione nei confronti di produttori e smelter.

Raccolta e dati sui detentori del rifiuto

Per la raccolta libera, COBAT si è impegnato a non richiedere ai raccoglitori informazioni sui detentori del rifiuto e a cancellare i dati già acquisiti. Per la raccolta intermediata, il consorzio può richiedere soltanto le informazioni essenziali per la gestione del servizio, per gli obblighi informativi verso il CDCNPA e per la tracciabilità ambientale.

I dati relativi alla raccolta intermediata non possono essere conservati per oltre 12 mesi; devono inoltre essere cancellati i dati appartenenti a tale categoria raccolti prima del 1º gennaio 2020. I contratti con i raccoglitori devono essere modificati entro 60 giorni dalla comunicazione del provvedimento di accettazione degli impegni.

La definizione dei prezzi applicati ai raccoglitori è stata rimessa esclusivamente alla Direzione Generale e alla Direzione Operativa di COBAT. Secondo l’AGCM, la cancellazione e la limitazione della conservazione dei dati riducono il rischio che il consorzio utilizzi informazioni sull’origine del rifiuto per applicare politiche di prezzo discriminatorie o escludenti.

Antitrust compliance e monitoraggio

A seguito delle osservazioni di Ecopower, le parti si sono impegnate a inserire nello statuto di Cobat S.p.A. un obbligo espresso di rispetto della normativa antitrust nazionale ed europea in ogni fase della gestione dei rifiuti, compresa la raccolta, l’acquisto e la vendita.

La società deve adottare un manuale di antitrust compliance, nominare un antitrust compliance officer e trasmettere all’AGCM, entro il 31 dicembre di ciascun anno del quinquennio 2021-2025, una relazione sul rispetto del manuale, degli impegni e della normativa sulla concorrenza. COBAT RIPA si è impegnato a delegare le proprie attività istituzionali soltanto a soggetti che abbiano assunto impegni per l’allocazione degli accumulatori esausti mediante aste competitive.

Valutazione dell’AGCM

L’Autorità ha ritenuto che le condotte ipotizzate ricadessero nella possibile applicazione dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE e potessero costituire restrizioni per oggetto, incidendo su prezzi, quantità e condizioni di acquisto in diversi livelli della filiera, nonché sulla concorrenza tra sistemi di raccolta e sul commercio intraeuropeo.

Tuttavia, l’AGCM ha ritenuto gli impegni complessivamente idonei, efficaci e verificabili. In particolare, la dismissione delle partecipazioni dei riciclatori è stata considerata capace di eliminare la distorsione strutturale derivante dalla presenza dei principali acquirenti di rifiuto nella compagine del principale sistema di raccolta. Le aste aperte, i criteri oggettivi di partecipazione e aggiudicazione, le limitazioni all’accesso ai dati e l’abolizione dell’esclusiva sono stati ritenuti idonei a prevenire condotte di accaparramento, discriminazione e coordinamento.

L’Autorità ha respinto le preoccupazioni di Ecopower relative all’utilizzo di criteri ambientali discrezionali nelle aste, osservando che il possesso delle autorizzazioni ambientali previste dalla legge costituisce un requisito oggettivo e che ulteriori valutazioni discrezionali del COBAT potrebbero introdurre arbitrarietà. Anche la formazione dei lotti è stata ritenuta sufficientemente vincolata dai criteri indicati negli impegni.

Esito, obbligatorietà e vigilanza

Ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990, l’AGCM ha reso obbligatori gli impegni presentati da COBAT, COBAT RIPA, Fiamm, Siapra, Clarios, Eco-bat, Piomboleghe, Piombifera ed ESI.

Il provvedimento impone inoltre la presentazione di una relazione dettagliata sulla dismissione delle quote dei riciclatori e sull’attuazione degli altri impegni entro il termine finale previsto, nonché relazioni annuali entro il 31 dicembre degli anni 2022-2025 per alcuni dei soggetti interessati. L’Autorità ha dichiarato che vigilerà sull’esecuzione degli impegni e si è riservata di riaprire d’ufficio il procedimento nei casi previsti dall’articolo 14-ter, commi 2 e 3, della legge n. 287/1990.

Il procedimento è stato chiuso senza accertare l’infrazione. Non sono state applicate sanzioni amministrative pecuniarie.