Sentenza n. 7048/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La titolare del bar e la società gestrice hanno appellato la sentenza del TRGA di Trento, deducendo quattro motivi. In primo luogo hanno contestato il criterio di misurazione della distanza in linea d’aria, sostenendo che dovesse utilizzarsi il percorso pedonale e richiamando l’art. 1, comma 2, d.l. n. 1 del 2012; hanno inoltre lamentato che la distanza di 1.000 metri producesse un effetto espulsivo, che non fosse stata rispettata la disciplina transitoria quinquennale per la rimozione e che mancassero istruttoria e motivazione sull’effettiva frequentazione del parco giochi San Lorenzo, nonché sul requisito della sua gestione da parte di associazioni giovanili. Con il secondo motivo hanno sostenuto che il quinquennio previsto dall’art. 5, comma 3, l.p. n. 13 del 2015 decorresse dalla deliberazione comunale del 2019. Con il terzo hanno riproposto le censure di contrasto con l’art. 41 Cost. e con la direttiva 2015/1535/UE, chiedendo anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Con il quarto hanno contestato il mancato svolgimento di una consulenza tecnica d’ufficio sui profili socio-sanitari e sull’effetto espulsivo. Il Comune e la Provincia hanno chiesto il rigetto; la Provincia ha eccepito anche genericità e violazione del divieto di nova.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente. Il Consiglio ha ritenuto legittima la scelta del criterio del raggio in linea d’aria: la legge provinciale non impone una metodologia di misurazione e la scelta rientra nella discrezionalità tecnico-amministrativa comunale; il criterio assicura uniformità, certezza e prevedibilità, mentre il percorso pedonale può variare. Inoltre, nel caso concreto, la distanza pedonale era comunque di 750 metri, inferiore ai 1.000 metri fissati dal Comune, e quella in linea d’aria era di 272 metri, inferiore anche al limite legale di 300 metri. La censura sull’effetto espulsivo era priva di interesse rispetto alla violazione del limite legale di 300 metri e, comunque, non era stata provata l’impossibilità di delocalizzare l’attività; la superficie interdetta indicata dalle stesse appellanti non dimostrava l’espulsione dal territorio comunale. È stata respinta anche la doglianza sulla mancata istruttoria: per qualificare un’area ricreativa o sportiva come luogo sensibile non occorre accertarne la frequentazione effettiva né che sia gestita da associazioni giovanili, requisito riferito a una diversa categoria di luoghi. Il termine quinquennale invocato riguarda apparecchi già installati quando l’apertura di un nuovo luogo sensibile o la disciplina sopravvenuta rende non rispettate le distanze; qui i due apparecchi erano stati installati il 3 marzo 2023, dopo l’apertura del parco e l’entrata in vigore della legge, sicché si trattava di nuova installazione in violazione del divieto, anche se in sostituzione di apparecchi precedenti. La questione di costituzionalità è stata ritenuta manifestamente infondata: il distanziometro costituisce un limite di utilità sociale diretto alla tutela dei soggetti vulnerabili e della salute. È stata esclusa la necessità del rinvio pregiudiziale, poiché la disciplina non integra una regola tecnica ai sensi della direttiva 2015/1535 e, comunque, le limitazioni sono preordinate a esigenze generali; il Collegio ha ravvisato una fattispecie di acte clair. Infine, la CTU non era necessaria per valutazioni socio-sanitarie, non essendo richiesta una situazione di allarme sociale; quanto all’effetto espulsivo, le appellanti non avevano allegato né provato la concreta impossibilità di delocalizzare, e la consulenza non può supplire alla mancanza di un principio di prova né avere funzione esplorativa. Spese del grado compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 5, commi 1 e 2, l.p. 22 luglio 2015, n. 13

  Dal quadro normativo sopra sinteticamente richiamato discende che: a) la l.p. n. 13 del 2015 si limita a fissare una distanza minima inderogabile, lasciando ai Comuni la facoltà di prevedere distanze maggiori in ragione delle specifiche esigenze del territorio; b) la legge non impone alcun criterio vincolante di misurazione della distanza, sicché la relativa individuazione è rimessa alla discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente locale, il quale, grazie alla diretta conoscenza della conformazione dei luoghi e delle caratteristiche del contesto territoriale interessato, è in grado di individuare il criterio ritenuto più idoneo e coerente con le finalità perseguite dalla disciplina in questione;

  La legge provinciale stabilisce una soglia minima di 300 metri e consente ai Comuni, in relazione alle esigenze territoriali, di fissare distanze superiori; non predetermina il metodo di calcolo, la cui scelta è rimessa alla discrezionalità tecnico-amministrativa comunale.

• art. 5, comma 3, l.p. 22 luglio 2015, n. 13

  L’art. 5, comma 3, l.p. 13 del 2015 disciplina l’ipotesi in cui il limite distanziale non sia più rispettato a causa dell’apertura di nuovi luoghi sensibili, prevedendo, in siffatta ipotesi, che gli apparecchi (preesistenti) debbano essere rimossi nel termine di cinque anni decorrente << al 1° gennaio dell'anno successivo alla data di apertura dei luoghi>>.

  Il quinquennio opera per gli apparecchi già presenti quando l’apertura di un nuovo luogo sensibile determina il mancato rispetto delle distanze; non si applica a una nuova installazione effettuata dopo l’apertura del sito e dopo l’entrata in vigore del divieto.

• art. 14, comma 1, l.p. 22 luglio 2015, n. 13

  L’art. 14, comma 1, introduce, inoltre, una disciplina transitoria con riguardo a quegli esercizi che, per effetto della disciplina sopravvenuta, non rispettano più l’obbligo della distanza minima. Anche il tal casi gli apparecchi devono essere rimossi entro il termine di cinque anni (o di sette anni se collocati nelle sale da gioco), decorrente dalla data di entrata in vigore della legge.

  La disciplina transitoria assegna cinque anni, o sette per gli apparecchi collocati nelle sale da gioco, per la rimozione degli apparecchi preesistenti divenuti incompatibili con la distanza minima a seguito della legge; non legittima nuove installazioni vietate.

• art. 1, comma 2, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1

  Il criterio del raggio è conforme alle previsioni dell’art. 1, comma 2, d.l. n. 1 del 2012 il quale sancisce che le prescrizioni di divieto, le restrizioni, gli oneri o le condizioni di accesso all’esercizio di attività economiche devono essere interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale; esso è, inoltre, è estrinsecazione di un’esigenza di tutela e di prevenzione della salute collettiva ed individuale e costituisce, pertanto, un limite legittimo all’attività economica privata.

  Il criterio in linea d’aria è compatibile con la regola di interpretazione restrittiva e proporzionata delle limitazioni alle attività economiche, poiché assicura certezza e persegue la tutela e la prevenzione della salute.

• art. 41 Cost.

  Il Collegio evidenzia la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale del limite distanziale imposto dalla legge agli esercizi commerciali ove sono ubicati apparecchi da gioco leciti poiché esso integra un limite di utilità sociale, legittimamente imposto all’attività economica ai sensi dell’art. 41 Cost.

  Il limite distanziale imposto agli apparecchi da gioco lecito è compatibile con la libertà di iniziativa economica perché costituisce un limite di utilità sociale diretto a tutelare i soggetti vulnerabili.

• direttiva 2015/1535/UE

  Quanto alla compatibilità della disciplina con la direttiva comunitaria UE 2015/1535, i precedenti sopra richiamati hanno puntualizzato che la normativa in questione non integra una “regola tecnica” nel senso indicato dalla direttiva e che, in ogni caso, l’obbligo di comunicazione alla Commissione non sussiste allorché le limitazioni siano preordinate, come nel caso di specie, a soddisfare esigenze generali.

  Le distanze territoriali poste per esigenze generali di tutela non costituiscono una regola tecnica soggetta all’obbligo di notifica previsto dalla direttiva.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

  La disposizione è richiamata per la trattazione da remoto dell’udienza; la sentenza non ne sviluppa un’interpretazione sostanziale.

Massime di principio

• Quando la legge stabilisce una distanza minima tra apparecchi da gioco lecito e luoghi sensibili senza imporre uno specifico metodo di misurazione, il Comune può individuare il criterio ritenuto più idoneo alle caratteristiche del territorio nell’esercizio della discrezionalità tecnico-amministrativa. Il criterio in linea d’aria è ragionevole perché assicura uniformità, certezza e prevedibilità, mentre il percorso pedonale può dipendere da condizioni della viabilità suscettibili di mutare.
• La disciplina che consente la rimozione entro cinque anni riguarda gli apparecchi già installati quando l’apertura di un nuovo luogo sensibile rende non rispettata la distanza prescritta, o gli apparecchi preesistenti interessati dalla disciplina transitoria. Non si estende agli apparecchi installati successivamente in violazione del divieto, anche quando siano collocati in sostituzione di apparecchi precedenti.
• Per qualificare come luogo sensibile una struttura o area ricreativa e sportiva frequentata principalmente da giovani, l’amministrazione deve ricondurre concretamente il sito alla categoria prevista dalla legge, ma non è tenuta a un’ulteriore istruttoria sull’effettiva frequentazione né a verificare che il sito sia gestito da associazioni giovanili, requisito riferito a una distinta categoria normativa.
• La richiesta di verificazione o di consulenza tecnica d’ufficio non può supplire all’onere probatorio della parte: in mancanza di un concreto principio di prova, lo strumento istruttorio non è ammissibile se avrebbe carattere meramente esplorativo.
• Le limitazioni distanziali alla collocazione degli apparecchi da gioco lecito, dirette alla tutela della salute e dei soggetti vulnerabili, costituiscono limiti di utilità sociale compatibili con l’art. 41 Cost.; quando la disciplina non integra una regola tecnica e risponde a esigenze generali, non sussiste l’obbligo di notifica alla Commissione previsto dalla direttiva 2015/1535/UE.

Come è indicizzato