Sentenza n. 5648/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR deducendo: l'erronea qualificazione delle modifiche autorizzate come mere innovazioni, anziché come radicale riconfigurazione dell'impianto da agricolo a energetico-industriale; l'erroneità dell'accertamento secondo cui l'area sarebbe esterna alla Riserva naturale regionale di Decima Malafede; l'omessa applicazione dei fattori localizzativi previsti dal Piano regionale di gestione dei rifiuti; l'omessa valutazione delle caratteristiche ambientali e sanitarie dell'area della Solfarata; la mancata acquisizione di un nuovo parere della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio; la mancata redazione di un nuovo piano ambientale di miglioramento agricolo; l'erronea acquisizione per silentium del parere dell'ASL Roma 2, nonostante una precedente richiesta di integrazioni documentali. È stata inoltre contestata la legittimazione e l'interesse ad agire degli appellanti, eccezioni disattese dal Consiglio di Stato sulla base della vicinitas documentata e della rappresentatività degli enti esponenziali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha disatteso le eccezioni preliminari, riconoscendo la legittimazione e l'interesse ad agire degli appellanti. Nel merito ha accolto soltanto il secondo motivo. Il parere di Roma Natura del 17 marzo 2022 aveva escluso l'inclusione dell'area nella Riserva sulla base della perimetrazione contenuta nel Piano della Riserva approvato con delibera regionale del 22 luglio 2020. Tale delibera era stata tuttavia integralmente annullata dal giudice amministrativo per omessa VAS, con efficacia non sospesa e successivamente confermata in appello; pertanto, al momento del parere e dell'adozione del PAUR, la perimetrazione non era produttiva di effetti. L'annullamento integrale del provvedimento generale aveva travolto anche la perimetrazione e il relativo giudicato era opponibile erga omnes. Il precedente nulla-osta del commissario ad acta non aveva accertato l'estraneità dell'area alla Riserva, ma aveva valutato la compatibilità del progetto con le esigenze conservative, imponendo prescrizioni. Ne derivava l'erroneità del presupposto del parere di Roma Natura e la necessità di una nuova valutazione dell'impatto del progetto sulla Riserva. Il primo motivo è stato respinto: le modifiche erano sostanziali, ma non avevano autonomamente trasformato l'impianto in una struttura di diversa natura, poiché la gestione della FORSU e i relativi codici CER erano già stati autorizzati nel 2019; il PAUR aveva introdotto innovazioni tecnologiche nella linea già prevista, senza significativi mutamenti architettonici, logistici e volumetrici. Il terzo motivo è stato respinto perché il PRGR escludeva l'applicazione dei criteri localizzativi alle varianti sostanziali di impianti esistenti, salvo diversa classificazione della discarica ai sensi dell'art. 4 d.lgs. 36/2003, circostanza non verificatasi. Il quarto motivo è stato ritenuto generico, non indicando puntualmente gli aspetti ambientali trascurati e riproponendo in parte le censure di primo grado per relationem; inoltre, gli elementi richiamati non dimostravano l'insufficienza dell'istruttoria. Il quinto motivo è stato respinto perché la Soprintendenza era stata convocata alla conferenza di servizi e, non avendo partecipato, il relativo assenso si era formato per silentium. Il sesto motivo è stato respinto perché fondato sull'erronea premessa della radicale riconfigurazione industriale dell'impianto. Il settimo motivo è stato respinto poiché la società aveva trasmesso la documentazione richiesta dall'ASL e l'ASL, assente alle sedute della conferenza e priva di dissenso espresso e tempestivo, aveva prestato assenso ai sensi dell'art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990. Il PAUR è stato quindi annullato limitatamente all'erroneità del presupposto parere di Roma Natura, con riedizione del potere in tale parte. Le spese del doppio grado sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il provvedimento autorizzatorio unico regionale adottato per il progetto dell'impianto e la conferenza di servizi propedeutica.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  Il silenzio dell'amministrazione convocata alla conferenza di servizi, in assenza di dissenso espresso e tempestivo, è stato considerato equivalente ad assenso, anche con riferimento alla Soprintendenza e all'ASL.

• art. 4 d.lgs. 36/2003

  Rileva ai fini della classificazione delle discariche; il PRGR rende applicabili i criteri localizzativi alle varianti sostanziali solo quando comportino una diversa classificazione tra le categorie previste dalla norma, circostanza non verificatasi.

• punto 1.2.1 del Piano regionale di gestione dei rifiuti del Lazio

  Le disposizioni che seguono, comprese quelle che disciplinano la localizzazione e la gestione degli impianti contenute nel Piano, si applicano: A) ai nuovi impianti oggetto di progettazione e realizzazione; B) agli impianti legittimamente esistenti alla data di approvazione del Piano nel caso di variante sostanziale che comporti una diversa classificazione della discarica tra le categorie individuate all'articolo 4 del d.lgs. 36/2003. Per gli impianti legittimamente esistenti alla data di approvazione del Piano, i criteri di localizzazione non trovano applicazione nel caso di rinnovi, di varianti non sostanziali, nonché nel caso di modifiche resesi necessarie per adeguare gli impianti alle BAT o a normative tecniche sopravvenute e di varianti sostanziali diverse da quelle indicate nel precedente capoverso.

  I nuovi fattori localizzativi non si applicano alle varianti sostanziali di impianti legittimamente esistenti, salvo che la variante determini una diversa classificazione della discarica ai sensi dell'art. 4 d.lgs. 36/2003.

• art. 70 c.p.a.

  È richiamato per la riunione dei ricorsi di primo grado.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale integrale di un provvedimento amministrativo generale a effetti inscindibili travolge anche le sue parti presupposte, compresa la perimetrazione territoriale, quando tali parti non siano autonomamente separabili; il relativo giudicato opera erga omnes e deve essere rispettato dalle amministrazioni chiamate a utilizzare quel provvedimento come presupposto di successive determinazioni.
• Un parere ambientale fondato su una perimetrazione non più efficace è illegittimo per erroneità del presupposto e non può essere sostituito dal richiamo a precedenti atti che abbiano valutato la compatibilità sostanziale dell'intervento, senza accertare l'estraneità dell'area al vincolo; l'amministrazione deve rieditare la valutazione alla luce dell'assetto normativo e territoriale vigente.
• La modifica sostanziale di un impianto non determina necessariamente la sua riqualificazione come impianto di natura diversa: per stabilire se vi sia una nuova localizzazione o una radicale trasformazione occorre considerare anche le autorizzazioni precedenti, la tipologia dei rifiuti già ammessi e le modifiche architettoniche, logistiche e volumetriche effettivamente introdotte.
• Nel giudizio di appello è inammissibile la mera riproposizione per relationem di motivi non esaminati in primo grado, senza l'indicazione specifica degli aspetti della decisione o dell'istruttoria che si intendono censurare.
• Nella conferenza di servizi, la mancata partecipazione dell'amministrazione convocata, in assenza di un dissenso espresso e tempestivo e dopo la disponibilità della documentazione necessaria, consente la formazione dell'assenso per silentium ai sensi dell'art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990.

Come è indicizzato