Tribunale, Sentenza T-275/19

Decisione BCE di effettuare un’ispezione in loco presso PNB Banka AS

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da PNB Banka AS contro la decisione della BCE di svolgere un’ispezione in loco presso i propri locali e quelli delle società del gruppo. Il caso si inserisce nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico e riguarda, in particolare, la possibilità per la BCE di intervenire con poteri di indagine nei confronti di un ente creditizio meno significativo.

Fatti e contesto procedurale

PNB Banka era un ente creditizio meno significativo, sottoposto in via ordinaria alla vigilanza della competente autorità lettone, la CMFC. Negli anni precedenti erano state riscontrate diverse carenze prudenziali: violazioni dei limiti sulle grandi esposizioni, problemi relativi alle operazioni con parti correlate, criticità in materia di antiriciclaggio e tensioni sui coefficienti patrimoniali. La banca e il suo principale azionista avevano inoltre denunciato presunti episodi di corruzione e avviato un arbitrato ICSID contro la Lettonia, sostenendo un trattamento prudenziale eccessivo e discriminatorio.

La BCE, dopo aver ricevuto richieste di intervento da parte della banca e a fronte dell’impossibilità della CMFC di proseguire pienamente la vigilanza a causa della raccomandazione provvisoria dell’ICSID, ha deciso di effettuare un’ispezione in loco focalizzata sul rischio di credito e sulla governance. La decisione è stata notificata con lettera del 14 febbraio 2019; l’ispezione è poi iniziata l’11 marzo 2019.

Questioni preliminari: rappresentanza, sospensione e udienza

Il Tribunale ha innanzitutto verificato la regolarità del mandato difensivo, ritenendo valido il mandato conferito dal presidente del consiglio di amministrazione della banca. Ha poi respinto le richieste di sospensione del procedimento, osservando che la ricorrente non aveva dimostrato di aver attivato rimedi giudiziari effettivi nei confronti del curatore fallimentare nominato nell’ambito della procedura di insolvenza.

Quanto alla fase orale, il Tribunale ha applicato l’articolo 106 del regolamento di procedura: la domanda di udienza della ricorrente era priva di motivazione, sicché il Tribunale ha potuto decidere senza fase orale, ritenendosi sufficientemente edotto dagli atti.

Ricevibilità: la decisione di ispezione è un atto impugnabile

Un passaggio centrale della sentenza riguarda l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione. Il Tribunale ha rilevato che una decisione BCE adottata ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 produce effetti giuridici vincolanti: obbliga l’ente a sottoporsi all’ispezione e ne definisce oggetto e scopo. Per questo motivo, essa modifica in modo rilevante la situazione giuridica del destinatario e può essere impugnata dinanzi al Tribunale.

Il giudice ha sottolineato che il legislatore dell’Unione ha qualificato espressamente come "decisione" l’atto che consente l’ispezione e che, per ragioni di certezza del diritto, il ricorso al sindacato giurisdizionale non può dipendere dal fatto che la BCE chieda o meno l’autorizzazione di un giudice nazionale ai fini di eventuali misure coercitive. Il ricorso è stato dunque dichiarato ricevibile.

Competenza della BCE nei confronti degli enti meno significativi

Sul merito del primo motivo, il Tribunale ha affermato che la BCE è competente a svolgere ispezioni in loco anche presso gli enti creditizi meno significativi. La competenza deriva dall’articolo 6, paragrafo 5, lettera d), del regolamento n. 1024/2013, che attribuisce alla BCE, nei confronti di tali enti, il potere di avvalersi in qualsiasi momento dei poteri di indagine di cui agli articoli da 10 a 13.

Il Tribunale ha precisato che l’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 si riferisce agli enti creditizi di cui all’articolo 10, paragrafo 1, senza distinguere tra significativi e meno significativi. Le pubblicazioni e guide della BCE non possono limitare competenze conferite dal legislatore, e in ogni caso non escludono questa possibilità. Il primo motivo è stato quindi respinto.

Obbligo di motivazione

La ricorrente sosteneva che la lettera del 14 febbraio 2019 non spiegasse le ragioni dell’ispezione. Il Tribunale ha ricordato che, ai sensi dell’articolo 296 TFUE e dell’articolo 143, paragrafo 2, del regolamento n. 468/2014, la BCE deve indicare almeno l’oggetto e lo scopo dell’ispezione.

Nel caso concreto, la lettera notificava un’ispezione sul rischio di credito, riferita alla banca e alle società del gruppo, e la riunione di avvio del 5 marzo 2019 aveva poi chiarito ulteriormente l’ambito dell’intervento. Inoltre, il contesto era noto alla banca: precedenti misure di vigilanza della CMFC, scambi con la BCE e comunicazione del progetto di decisione in sede di organizzazione del procedimento. Il Tribunale ha concluso che la motivazione era sufficiente.

Diritto di essere ascoltati

La banca lamentava la mancata audizione preventiva. Il Tribunale ha distinto le misure di vigilanza da quelle di indagine: l’articolo 22 del regolamento n. 1024/2013 garantisce il diritto di essere sentiti per le decisioni di vigilanza, ma non per le misure di indagine di cui alla sezione 1 del capo III; l’articolo 31 del regolamento n. 468/2014 lo conferma espressamente.

Ne deriva che, per le ispezioni in loco, non sussiste un diritto generale a essere ascoltati prima della decisione. In ogni caso, il Tribunale ha osservato che l’ispezione si è svolta con incontri, richieste documentali e un calendario che consentivano alla banca di esporre le proprie osservazioni nel corso dell’attività ispettiva. Il quinto motivo è stato respinto.

Necessità e proporzionalità dell’ispezione

I motivi relativi alla violazione dell’articolo 12, paragrafo 1, e del principio di proporzionalità sono stati esaminati congiuntamente. Il Tribunale ha ricordato che la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi è permanente e combina controlli a distanza e ispezioni in loco; queste ultime servono a verificare in modo indipendente l’attendibilità delle informazioni e non richiedono, in quanto tali, un sospetto di infrazione.

Alla luce delle carenze pregresse, della mancata adozione di misure adeguate da parte della banca e della necessità di valutare il rischio di credito, il Tribunale ha ritenuto che la BCE avesse legittimamente considerato necessaria l’ispezione. Non è stato dimostrato che esistesse una misura meno restrittiva ugualmente efficace, né che i disagi fossero sproporzionati rispetto alle finalità di stabilità finanziaria e tutela dei depositanti.

Esame accurato e imparziale degli elementi rilevanti

Quanto al terzo e al sesto motivo, la banca sosteneva che la BCE non avesse considerato adeguatamente i dati della CMFC. Il Tribunale ha rilevato, al contrario, che la BCE aveva preso in considerazione le informazioni disponibili, aveva valutato la posizione di ente meno significativo e aveva concluso, con motivazione specifica, che l’ispezione fosse adeguata. Nessun errore di diritto è stato quindi accertato.

Certezza del diritto e legittimo affidamento

La banca lamentava incertezza sulla portata dell’ispezione e sulla possibilità che le richieste dei funzionari eccedessero il suo ambito. Il Tribunale ha escluso la violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, osservando che il riferimento al rischio di credito era sufficientemente chiaro per un operatore bancario e che l’ambito era stato ulteriormente precisato nella riunione del 5 marzo 2019. Le eventuali richieste eccedenti l’oggetto dell’ispezione attengono all’esecuzione dell’attività ispettiva, non alla legittimità della decisione iniziale.

Parità di trattamento e non discriminazione

Il Tribunale ha respinto anche la censura di discriminazione. La ricorrente non ha indicato comparatori effettivi in situazione analoga. La sua posizione era comunque peculiare, anche perché la raccomandazione ICSID impediva alla CMFC di esercitare pienamente le proprie funzioni, giustificando un intervento diretto della BCE. La banca non ha dimostrato trattamenti uguali riservati a situazioni diverse né trattamenti diversi in situazioni comparabili.

Indipendenza della BCE e sviamento di potere

La ricorrente sosteneva che l’ispezione fosse una ritorsione per le denunce di corruzione e per il contenzioso arbitrale avviato contro la Lettonia. Il Tribunale ha ricordato che, ai sensi dell’articolo 19 e del considerando 75 del regolamento n. 1024/2013, la BCE opera in indipendenza, ma uno sviamento di potere richiede indizi oggettivi, pertinenti e concordanti. Tali indizi non sono stati forniti.

La decisione impugnata perseguiva un fine coerente con la vigilanza prudenziale: reagire a carenze pregresse e valutare il rischio di credito in un contesto nel quale la vigilanza nazionale era ostacolata. Le accuse di corruzione e di pregiudizio politico non sono state ritenute idonee a dimostrare una finalità diversa da quella di vigilanza. È stata inoltre respinta la richiesta di acquisire ulteriore corrispondenza tra BCE e CMFC.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. La PNB Banka è stata condannata alle spese, mentre la Commissione ha sopportato le proprie spese.

Principi affermati

• La decisione BCE di disporre un’ispezione in loco ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 1024/2013 è un atto impugnabile ex articolo 263 TFUE.
• La BCE può effettuare ispezioni in loco anche nei confronti di enti creditizi meno significativi.
• Le ispezioni di vigilanza prudenziale non richiedono necessariamente un sospetto di violazione.
• Per le misure di indagine della sezione 1 del capo III del regolamento n. 1024/2013 non esiste, in via generale, un diritto di essere ascoltati prima dell’adozione della decisione.
• La motivazione della decisione di ispezione è sufficiente se indica oggetto e scopo della misura e se il contesto consente al destinatario di comprenderne la portata.