Tribunale, Sentenza T-301/19

Vigilanza diretta BCE su PNB Banka e classificazione come soggetto significativo

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da PNB Banka AS contro la BCE. La questione centrale è la legittimità della decisione con cui la BCE, su richiesta della Commissione lettone dei mercati finanziari e dei capitali (CMFC), ha assunto la vigilanza prudenziale diretta sulla banca e l’ha classificata come soggetto significativo.

Fatti e contesto normativo

PNB Banka era, al momento della decisione, un ente creditizio meno significativo vigilato direttamente dalla CMFC. La CMFC aveva chiesto due volte alla BCE di assumere la vigilanza diretta: prima il 16 novembre 2017 e poi il 21 dicembre 2018. La seconda richiesta si inseriva in un contesto segnato da conflitti tra la banca e le autorità lettoni, dall’avvio di un arbitrato ICSID e da una raccomandazione provvisoria dell’ICSID che invitava la Lettonia ad astenersi da misure di revoca dell’autorizzazione della banca.

Il quadro giuridico rilevante è costituito in particolare:

• dall’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), del regolamento n. 1024/2013, che consente alla BCE di assumere la vigilanza diretta di enti meno significativi quando ciò sia necessario per garantire l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati;
• dagli articoli 67 e 68 del regolamento n. 468/2014, che disciplinano criteri e procedura per tale decisione;
• dall’articolo 39, paragrafo 5, del regolamento n. 468/2014, che prevede la classificazione del soggetto come significativo;
• dagli articoli 296 TFUE e 41 della Carta, richiamati per motivazione e diritti procedurali.

Contenuto della decisione impugnata

Con lettera del 1° marzo 2019, la BCE ha notificato la decisione di assumere la vigilanza diretta sulla ricorrente. La BCE ha ritenuto che la CMFC, a causa della situazione creatasi dopo l’avvio dell’arbitrato e della raccomandazione ICSID, non fosse più in grado di esercitare una vigilanza di alto livello coerente con gli standard del MVU. La decisione era motivata dal bisogno di garantire un’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati.

Principale linea difensiva della ricorrente

PNB Banka ha censurato la decisione su molti fronti, sostenendo in sintesi che:

• l’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), non consentirebbe una classificazione come soggetto significativo;
• la BCE avrebbe interpretato la norma come strumento per reagire a presunte violazioni dell’ente, anziché a problemi di qualità della vigilanza;
• la decisione sarebbe stata adottata senza adeguata motivazione e senza rispettare i diritti della difesa;
• mancava la relazione prevista dall’articolo 68, paragrafo 3, del regolamento n. 468/2014;
• la BCE non avrebbe adottato una decisione sulla precedente richiesta del 2017;
• la misura sarebbe sproporzionata, discriminatoria, contraria al legittimo affidamento e viziata da sviamento di potere.

Ragionamento del Tribunale sulla natura della decisione

Il Tribunale ha respinto l’idea che l’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), impedisca alla BCE di adottare una decisione di classificazione. Al contrario, ha interpretato sistematicamente l’articolo 39, paragrafo 5, e l’articolo 68, paragrafo 5, del regolamento n. 468/2014 nel senso che, quando la BCE assume la vigilanza diretta di un ente meno significativo, tale ente viene classificato come significativo ai fini del MVU.

Secondo il Tribunale, questa classificazione non modifica le regole prudenziali applicabili né attribuisce all’ente un nuovo "status" sostanziale sul piano bancario; essa incide solo sulla ripartizione delle competenze di vigilanza tra BCE e autorità nazionale competente. Non vi è quindi contraddizione con il testo dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), né violazione del principio di parità di trattamento.

Motivazione, diritti della difesa e accesso al fascicolo

Il Tribunale ha ritenuto che la decisione impugnata fosse sufficientemente motivata ai sensi dell’articolo 296 TFUE e delle norme del regolamento n. 468/2014. La BCE aveva indicato il fondamento giuridico, i fatti rilevanti e la propria valutazione, spiegando che la CMFC riteneva di non poter più garantire una vigilanza adeguata a causa del contesto sorto dopo l’avvio dell’arbitrato e della raccomandazione ICSID.

Quanto ai diritti della difesa e al diritto di essere ascoltato, il Tribunale ha osservato che la BCE aveva trasmesso un progetto di decisione alla ricorrente per osservazioni. La mancata comunicazione d’ufficio delle richieste CMFC del 16 novembre 2017 e del 21 dicembre 2018 non integra, di per sé, violazione del diritto di difesa, poiché tali richieste erano atti distinti dal provvedimento finale e non risultava dimostrato che la ricorrente avesse chiesto accesso al fascicolo senza ottenerlo illegittimamente. In ogni caso, non era provato che l’esito del procedimento sarebbe stato diverso.

Relazione ex articolo 68, paragrafo 3, del regolamento n. 468/2014

Il Tribunale ha riconosciuto che la richiesta della CMFC del 21 dicembre 2018 non era formalmente accompagnata dalla relazione prevista dall’articolo 68, paragrafo 3. Tuttavia ha escluso che ciò comportasse l’illegittimità della decisione, perché tale relazione ha funzione di facilitare il trasferimento ordinato delle informazioni tra autorità e non costituisce una garanzia procedurale posta a tutela dell’ente interessato.

Inoltre, la richiesta della CMFC conteneva già elementi sui trascorsi prudenziali e rinviava a informazioni già in possesso della BCE, anche tramite gli scambi avvenuti nel gruppo di gestione della crisi. Di conseguenza, la mancanza formale della relazione non aveva inciso sul contenuto della decisione né sui diritti della banca.

Questione della richiesta del 16 novembre 2017

La censura relativa alla mancata decisione della BCE sulla prima richiesta della CMFC è stata dichiarata inoperante rispetto alla decisione impugnata, perché si trattava di un procedimento differente, avviato dalla seconda richiesta del 21 dicembre 2018. Il Tribunale ha anche osservato che la BCE aveva comunque respinto la prima richiesta nella riunione del consiglio di vigilanza del 28 novembre 2017.

Esame delle censure sostanziali: interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera b)

Il Tribunale ha chiarito che la disposizione mira a garantire l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati. Ha respinto l’argomento secondo cui essa sarebbe destinata solo a correggere problemi di mera qualità della vigilanza e non potrebbe essere utilizzata in presenza di criticità legate alla collaborazione dell’ente. Nel caso concreto, la BCE si è fondata sul rilievo che la CMFC non era più in grado di esercitare una vigilanza di alto livello, valutazione che il Tribunale ha ritenuto sufficiente.

Il Tribunale ha anche escluso che la misura debba avere carattere eccezionale in senso giuridico: né il regolamento n. 1024/2013 né il regolamento n. 468/2014 subordinano l’esercizio del potere a circostanze eccezionali, pur trattandosi di un potere discrezionale ampio.

Proporzionalità, parità di trattamento e tutela dell’affidamento

Sul principio di proporzionalità, il Tribunale ha ritenuto la decisione idonea a raggiungere l’obiettivo perseguito, cioè consentire una vigilanza coerente e di alto livello. Le soluzioni alternative prospettate dalla ricorrente, come consulenza BCE, linee guida o indagini sui profili di corruzione, sono state considerate non pertinenti o non idonee a sostituire la vigilanza diretta.

Sul principio di parità di trattamento, il Tribunale ha affermato che la ricorrente non aveva dimostrato la comparabilità della propria situazione con quella di altri enti meno significativi evocati nel ricorso. Inoltre, la misura non aggravava le regole prudenziali applicabili, ma solo la ripartizione delle competenze di vigilanza.

Quanto alla tutela del legittimo affidamento e alla certezza del diritto, il Tribunale ha escluso che la decisione fosse ambigua o imprevedibile. Non risultavano assicurazioni precise della BCE che escludessero l’adozione della misura, e anzi la stessa ricorrente aveva chiesto l’intervento della BCE nella vigilanza.

Indipendenza della BCE e sviamento di potere

La ricorrente aveva invocato l’articolo 19 del regolamento n. 1024/2013 e il considerando 75, sostenendo che la BCE avesse agito sotto l’influenza del contenzioso arbitrale. Il Tribunale ha ricordato che lo sviamento di potere richiede indizi oggettivi, pertinenti e concordanti che provino un fine diverso da quello istituzionale. Nel caso di specie, non è emersa alcuna prova che la decisione fosse volta a ostacolare l’arbitrato o a perseguire finalità estranee alla vigilanza prudenziale.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato PNB Banka alle spese, comprese quelle sostenute dalla BCE.

Principi pratici per gli operatori

Per gli operatori del settore bancario e per i professionisti che assistono intermediari soggetti a MVU, la sentenza conferma che:

• la BCE può assumere la vigilanza diretta di un ente meno significativo anche su richiesta dell’autorità nazionale;
• la classificazione come significativo può essere la conseguenza procedurale di tale scelta senza incidere sulle regole prudenziali sostanziali;
• la mancata produzione formale di documenti interni alla cooperazione tra autorità non comporta automaticamente invalidità della decisione;
• i motivi di impugnazione fondati su proporzionalità, legittimo affidamento o sviamento di potere richiedono prova concreta e specifica, non mere allegazioni generali.