Tribunale, Sentenza T-330/19

Opposizione della BCE all’acquisizione di partecipazioni qualificate in un ente creditizio

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto da PNB Banka AS contro la decisione con cui la BCE si è opposta all’acquisizione, diretta e indiretta, di partecipazioni qualificate nella banca lettone B. La controversia si colloca nel quadro della vigilanza prudenziale bancaria e dell’applicazione della direttiva 2013/36/UE e del regolamento (UE) n. 1024/2013.

Fatti essenziali e procedimento amministrativo

PNB Banka, ente creditizio meno significativo vigilato dalla CMFC lettone, e il suo principale azionista CR hanno notificato nell’ottobre 2018 l’intenzione di acquisire una partecipazione qualificata nella banca bersaglio. La CMFC ha chiesto integrazioni documentali e solo con lettera del 23 novembre 2018 ha comunicato che la notifica era completa e che decorreva il periodo di valutazione di 60 giorni lavorativi previsto dall’articolo 22 della direttiva 2013/36/UE.

La BCE, dopo aver ricevuto dalla CMFC una proposta di decisione il 1o marzo 2019, ha adottato il 21 marzo 2019 la decisione impugnata, opponendosi all’operazione. La BCE ha fondato la propria posizione su due criteri dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2013/36/UE: la solidità finanziaria dei candidati acquirenti e la capacità dell’ente creditizio di continuare a rispettare i requisiti prudenziali.

Questioni processuali preliminari

Il Tribunale ha anzitutto verificato la validità del mandato difensivo della ricorrente, ritenendo che il mandato rilasciato dal presidente del consiglio di amministrazione fosse valido ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 3, del regolamento di procedura.

Quanto alle domande di sospensione del procedimento, il Tribunale le ha respinte, osservando che la ricorrente non aveva dimostrato di avere avviato efficaci azioni giudiziarie contro il curatore fallimentare e che, comunque, le autorità nazionali restavano competenti sulle questioni relative all’accesso ai locali e ai documenti dell’ente in insolvenza.

Udienza orale: domanda priva di motivazione

La ricorrente aveva chiesto un’udienza, ma senza indicare alcun motivo concreto per essere ascoltata. Il Tribunale ha richiamato l’articolo 106 del regolamento di procedura e i punti 142 e 143 delle norme pratiche di esecuzione, affermando che una domanda di udienza deve essere motivata; in mancanza, il Tribunale può statuire senza fase orale se si ritiene sufficientemente edotto. Poiché la domanda era priva di motivazione, il Tribunale ha deciso di procedere senza udienza.

Primo motivo: decorrenza del periodo di valutazione

La ricorrente sosteneva che il periodo di valutazione fosse iniziato prima del 23 novembre 2018, in particolare a seguito di comunicazioni della CMFC del 25 e 30 ottobre 2018. Il Tribunale ha respinto la censura: quelle comunicazioni non costituivano un avviso di ricevimento della notifica ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 2, della direttiva 2013/36/UE, perché la notifica era stata ritenuta incompleta fino alla lettera del 23 novembre 2018. Di conseguenza, la decisione BCE era stata adottata entro il termine utile.

Secondo motivo: presunti vizi procedurali nel quadro del MVU

La ricorrente lamentava che la CMFC non avesse trasmesso una proposta di decisione e che la BCE avesse tenuto conto di requisiti patrimoniali definiti solo successivamente alla notifica. Il Tribunale ha constatato, in fatto, che la proposta di decisione era stata effettivamente trasmessa il 1o marzo 2019.

Sul piano giuridico, il Tribunale ha ricordato che, nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico, la BCE dispone della competenza decisionale esclusiva e può intervenire fin dall’inizio del procedimento, in forza del meccanismo di cooperazione delineato dal regolamento n. 1024/2013 e confermato dalla giurisprudenza Berlusconi e Fininvest. Ha inoltre ritenuto legittimo che la BCE valutasse il rispetto dei requisiti prudenziali in prospettiva, tenendo conto anche del requisito SREP totale per il 2019.

Terzo motivo: interpretazione dell’articolo 23 della direttiva 2013/36/UE

Il cuore della decisione riguarda l’interpretazione dei criteri di valutazione delle partecipazioni qualificate.

Solidità finanziaria dei candidati acquirenti

Il Tribunale ha escluso che la BCE dovesse dimostrare un rilevante effetto negativo del progetto di acquisizione rispetto allo scenario in cui l’operazione non si realizzi. Né la direttiva né gli orientamenti comuni impongono un’analisi controfattuale di quel tipo. La solidità finanziaria, ai sensi del regolamento nazionale di trasposizione, consiste nella capacità del candidato acquirente di finanziare il progetto e di mantenere una struttura finanziaria solida nel futuro prevedibile.

Valutando le perdite della ricorrente, l’alto livello di crediti deteriorati, la violazione dei requisiti patrimoniali e l’assenza di risorse significative da parte di CR e degli altri acquirenti indiretti, il Tribunale ha ritenuto non manifestamente erronea la conclusione BCE secondo cui i candidati acquirenti non avrebbero potuto fornire il necessario sostegno finanziario al nuovo gruppo. Ha anche ritenuto legittimi i dubbi sulla reale volontà di sostegno finanziario, fondati sulla condizionalità delle dichiarazioni di CR e sulla mancanza di un sostegno concreto nel passato recente.

Capacità di rispettare i requisiti prudenziali

Il Tribunale ha chiarito che il criterio va valutato dal punto di vista dell’ente creditizio oggetto dell’acquisizione e del gruppo che ne deriverebbe, non dal punto di vista del candidato acquirente. Anche se l’operazione avesse migliorato la posizione patrimoniale della ricorrente, ciò non bastava a dimostrare che la banca bersaglio e il nuovo gruppo avrebbero rispettato i requisiti prudenziali.

La BCE poteva considerare il piano industriale, i rischi di credito, le perdite della banca bersaglio, le carenze di governance e controllo interno, i profili antiriciclaggio e la scarsa credibilità del progetto di fusione. Il Tribunale ha quindi confermato l’assenza di errore manifesto nell’opposizione basata su questo criterio.

Possibilità di opporsi anche su uno solo dei criteri

Il Tribunale ha affermato in modo esplicito che l’articolo 23, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2013/36/UE consente all’autorità competente di opporsi al progetto se esistono ragionevoli motivi fondati anche su uno solo dei criteri elencati. Non è necessario esaminare tutti i criteri, e la BCE poteva quindi fondare la propria decisione sui soli criteri di solidità finanziaria e rispetto dei requisiti prudenziali.

Quarto motivo: proporzionalità

La ricorrente sosteneva che la BCE avrebbe potuto autorizzare l’acquisizione e poi adottare misure di vigilanza meno restrittive. Il Tribunale ha respinto l’argomento, rilevando che la ricorrente non aveva indicato misure alternative concretamente idonee a eliminare le criticità riscontrate. Considerato l’obiettivo dell’articolo 23 della direttiva 2013/36/UE e l’ampio margine discrezionale della BCE, la decisione non è stata ritenuta sproporzionata.

Quinto motivo: discrezionalità e buona amministrazione

Il Tribunale ha escluso che la BCE si fosse erroneamente considerata vincolata a opporsi all’operazione: la decisione mostrava invece l’esercizio di una valutazione discrezionale ampia. La ricorrente non aveva inoltre fornito elementi idonei a dimostrare un difetto di imparzialità ai sensi dell’articolo 41 della Carta. Il motivo è stato pertanto respinto.

Sesto motivo: errore di fatto sul contributo di capitale di CR

La ricorrente sosteneva che la BCE avesse ignorato il fatto che il progetto di acquisizione comportava un rilevante apporto di capitale da parte di CR. Il Tribunale ha ritenuto infondata la censura, osservando che la BCE aveva invece considerato tale apporto, ma lo aveva giudicato insufficiente a neutralizzare le debolezze finanziarie e prudenziali del progetto.

Settimo motivo: legittimo affidamento e certezza del diritto

Secondo la ricorrente, la BCE non avrebbe formulato criteri chiari e prevedibili. Il Tribunale ha ritenuto che i criteri derivanti dalla direttiva 2013/36/UE, dal regolamento nazionale di trasposizione e dagli orientamenti comuni fossero sufficientemente chiari, precisi e prevedibili. Ha inoltre osservato che la BCE non aveva fornito alcuna assicurazione precisa, incondizionata e concordante idonea a ingenerare un legittimo affidamento.

Ottavo motivo: presunta responsabilità della BCE e della CMFC per la perdita di fiducia regolamentare

La ricorrente imputava alla BCE e alla CMFC la perdita di fiducia nel processo di vigilanza, collegandola a episodi di corruzione e a un trattamento regolamentare asseritamente discriminatorio. Il Tribunale ha respinto integralmente l’argomento: non risultava dimostrato un comportamento illecito imputabile alla BCE tale da inficiare la decisione impugnata, la BCE non era competente a svolgere indagini penali sui fatti denunciati, e la decisione sulla partecipazione qualificata non dipendeva dalla questione della responsabilità per i presunti fatti di corruzione.

Dispositivo e portata pratica

Il Tribunale ha respinto il ricorso e ha condannato PNB Banka alle spese, lasciando alla Commissione le proprie spese. La pronuncia è rilevante perché conferma, in materia di partecipazioni qualificate nel settore bancario, l’ampia discrezionalità della BCE, la possibilità di opporsi all’operazione sulla base di un solo criterio dell’articolo 23 della direttiva 2013/36/UE e l’assenza di un obbligo di esaminare tutti i criteri quando già uno o più di essi giustifichino l’opposizione.