Sentenza n. 1176/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato una proposta di partenariato pubblico-privato ai sensi dell'art. 183 del d.lgs. 50/2016, dichiarata di interesse pubblico dal Comune con deliberazione n. 57 del 28 luglio 2021. La proposta prevedeva la riqualificazione dell'intera area mediante strutture alberghiere, studentato, impianti sportivi, attività commerciali e direzionali e opere viarie. Successivamente, il Comune e la Provincia hanno ritenuto prevalente una proposta presentata dall'Università del Piemonte Orientale ed EDISU, avente a oggetto la realizzazione di uno studentato e di strutture sportive, e hanno deciso di non dare ulteriore corso alla proposta privata. La ricorrente ha impugnato gli atti deducendo: violazione delle garanzie partecipative; difetto di motivazione e di istruttoria; illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza, travisamento dei fatti e sviamento; violazione delle regole sull'autotutela; violazione dei doveri di lealtà, correttezza e buona fede, della trasparenza e della leale cooperazione. Ha sostenuto che il progetto EDISU riguardasse soltanto il 70% dell'area, non prevedesse opere viarie e fosse meno vantaggioso sotto il profilo economico, mentre il proprio progetto avrebbe consentito la riqualificazione integrale senza esborsi pubblici. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni, quantificati almeno nelle spese di elaborazione del progetto, oppure l'indennizzo per l'asserita revoca della precedente dichiarazione di pubblico interesse. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l'altro, la tardività dei motivi aggiunti per applicazione dei termini dimidiati previsti per gli interventi finanziati dal PNRR, la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero dell'Università e della Ricerca e il difetto di interesse a ricorrere.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ricevibili i primi motivi aggiunti e ha escluso l'applicazione dei termini processuali dimidiati previsti dall'art. 12-bis del d.l. 68/2022, perché la controversia riguardava la scelta urbanistica preliminare tra progetti alternativi di riqualificazione e non una procedura relativa a interventi già finanziati con risorse PNRR. Ha quindi escluso anche la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti del Ministero dell'Università e della Ricerca. È stato riconosciuto l'interesse a ricorrere della società, poiché gli atti impugnati avevano arrestato la procedura di project financing e precluso la possibilità di conseguire la concessione, pur senza imporre all'amministrazione l'obbligo di indire la gara. Nel merito, il primo motivo è stato respinto. La fase di valutazione e dichiarazione del pubblico interesse della proposta di project financing è distinta dalla successiva fase di gara ed è caratterizzata da ampia discrezionalità amministrativa. Tale discrezionalità comprende anche la comparazione tra proposte alternative, la possibilità di riconsiderare la scelta già compiuta e la decisione di non avviare la gara. Il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di manifesta illogicità, incongruità o evidente travisamento dei fatti, non ravvisati nel caso concreto. La preferenza per il progetto EDISU, diretto esclusivamente alla realizzazione di residenze universitarie e strutture sportive, è stata ritenuta non manifestamente irragionevole, anche perché consentiva di riqualificare la parte principale dell'area, compresa quella occupata dagli edifici abbandonati, e perseguiva finalità pubbliche coerenti con il diritto allo studio e l'attrattività dell'Ateneo. Non erano decisivi né il fatto che il progetto riguardasse il 70% dell'area, né la previsione di opere viarie e di introiti pubblici nella proposta privata, trattandosi di elementi riconducibili a uno sfruttamento prevalentemente privatistico dell'area che le amministrazioni avevano legittimamente scelto di evitare. Anche il secondo motivo è stato respinto. Gli atti impugnati non costituivano una revoca in senso tecnico della precedente dichiarazione di pubblico interesse, ma una nuova valutazione comparativa determinata dalla sopravvenienza della proposta EDISU e dalla scelta di non proseguire la procedura. La dichiarazione di pubblico interesse non attribuisce al proponente un'utilità diretta né un diritto alla concessione o all'indizione della gara, ma soltanto una posizione di aspettativa; pertanto, non era necessaria una formale comunicazione di avvio del procedimento. Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non si applica alla procedura di project financing, in ragione della disciplina speciale e dell'ampia discrezionalità amministrativa. Non è stata ravvisata neppure una violazione dei doveri di correttezza e buona fede. Nella fase anteriore all'indizione della gara non può maturare un affidamento ragionevole sul positivo esito della procedura né, di regola, una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione. I costi di elaborazione del progetto restano a carico del promotore, che assume il rischio della mancata realizzazione dell'intervento. È stato inoltre escluso l'indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990, poiché la disciplina speciale del project financing riconosce il rimborso delle spese di progettazione soltanto quando la gara sia stata concretamente svolta e si sia conclusa con l'aggiudicazione a un soggetto diverso dal promotore. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati quindi integralmente respinti, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 183 d.lgs. 50/2016

  presentazione di proposte di partenariato pubblico-privato e disciplina del project financing

  La fase preliminare di valutazione della proposta e dichiarazione del pubblico interesse è distinta dalla successiva gara ed è caratterizzata da ampia discrezionalità amministrativa; il proponente non vanta un diritto all'indizione della gara o all'affidamento della concessione.

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  disciplina vigente del project financing

  È richiamato quale disciplina attuale della procedura di finanza di progetto, confermando la distinzione tra fase preliminare discrezionale e fase successiva selettiva.

• art. 185, comma 10, d.lgs. 50/2016

  disciplina della fase preliminare del project financing

  È richiamato per la distinzione tra individuazione del promotore e successiva fase di affidamento della concessione.

• art. 12-bis, commi 3, 4 e 5, d.l. 68/2022

  regime accelerato per i ricorsi relativi a procedure amministrative riguardanti interventi finanziati in tutto o in parte con risorse PNRR

  La dimidiazione dei termini e le correlate regole processuali richiedono che la procedura contestata riguardi interventi effettivamente finanziati con risorse PNRR; non si applicano a una scelta urbanistica preliminare tra progetti alternativi, in assenza di indicazioni concrete sul finanziamento PNRR.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  dimidiazione dei termini processuali

  Il regime dei termini dimidiati è esteso dall'art. 12-bis d.l. 68/2022 alle controversie relative a interventi finanziati dal PNRR, ma non opera nel caso esaminato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non si applica alla procedura di project financing, disciplinata specialmente, nella quale l'amministrazione conserva ampia discrezionalità anche sull'attivazione e conduzione del contraddittorio con il proponente.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  indennizzo in caso di revoca del provvedimento amministrativo

  Non è applicabile per ottenere l'indennizzo in caso di mancato seguito a una proposta di project financing, poiché opera la disciplina speciale della finanza di progetto.

• art. 183, commi 12 e 15, d.lgs. 50/2016

  indennizzo delle spese di predisposizione del progetto in caso di gara conclusa con aggiudicazione ad altro soggetto

  L'indennizzo delle spese di progettazione spetta al promotore soltanto nell'ipotesi in cui la gara sia stata concretamente svolta e si sia conclusa con l'aggiudicazione a un soggetto diverso; non spetta quando la gara non viene indetta.

• art. 1226 c.c.

  liquidazione equitativa del danno

  La richiesta di liquidazione equitativa non può essere accolta in assenza di un illecito risarcibile e di un diritto all'indennizzo.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Richiamato per la disciplina delle memorie depositate dalle parti prima della trattazione del merito.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato

  Richiamato in relazione alla trattazione della causa nell'udienza straordinaria.

Massime di principio

• Nella procedura di project financing la fase preliminare di valutazione della proposta e dichiarazione del pubblico interesse non costituisce una gara per la scelta della migliore offerta, ma implica una valutazione ampiamente discrezionale sull'esistenza e sulla prevalenza dell'interesse pubblico, anche alla luce di proposte alternative sopravvenute.
• La dichiarazione di pubblico interesse di una proposta di project financing non attribuisce al proponente un diritto alla concessione, all'indizione della gara o alla prosecuzione della procedura; attribuisce soltanto una posizione di aspettativa, sicché l'amministrazione può riconsiderare la scelta e arrestare la procedura, purché la decisione non sia affetta da manifesta illogicità, incongruità o evidente travisamento dei fatti.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulla comparazione discrezionale tra proposte alternative di project financing è limitato alla verifica di vizi macroscopici quali manifesta illogicità, incongruità o travisamento, senza potersi sostituire alla valutazione amministrativa dell'interesse pubblico.
• Nella fase anteriore all'indizione della gara il proponente di un project financing non può normalmente maturare un affidamento ragionevole sul positivo esito della procedura; i costi di elaborazione della proposta restano quindi a suo carico e, in assenza di gara, non sorge di regola una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non si applica alla procedura di project financing, la cui disciplina speciale rimette all'amministrazione un'ampia discrezionalità anche in ordine all'eventuale contraddittorio con il proponente.
• Il regime processuale accelerato previsto per le controversie relative a interventi finanziati dal PNRR richiede un collegamento concreto tra la procedura impugnata e un intervento effettivamente finanziato, non essendo sufficiente la mera possibilità astratta o potenziale di ricorrere a risorse PNRR.

Come è indicizzato