Tribunale, Sentenza T-682/21

Accesso ai documenti: parere del servizio giuridico del Consiglio sulla modifica del regolamento di Aarhus

La pronuncia riguarda due ricorsi riuniti proposti da ClientEarth AISBL e dalla sig.ra Päivi Leino-Sandberg avverso il diniego parziale di accesso al documento 8721/21 del Consiglio, contenente un parere del servizio giuridico sulla proposta della Commissione di modifica del regolamento di Aarhus. Il Tribunale valuta la corretta applicazione delle eccezioni del regolamento n. 1049/2001 in materia di trasparenza documentale.

Contesto normativo e fattuale

Il Consiglio aveva approvato la Convenzione di Aarhus, che impone obblighi di accesso alla giustizia in materia ambientale, e l’Unione aveva dato attuazione a tali obblighi con il regolamento n. 1367/2006. In seguito alla constatazione di non conformità da parte dell’Aarhus Committee, la Commissione aveva presentato una proposta di modifica del regolamento. Il servizio giuridico del Consiglio aveva quindi redatto un parere interno su tale proposta e sull’avviso dell’Aarhus Committee del 12 febbraio 2021.

Gli accessi richiesti il 20 maggio 2021 erano stati accolti solo in parte; il Consiglio, con decisioni del 9 agosto 2021, aveva ulteriormente ampliato l’accesso, ma continuava a negarne una parte sulla base di tre eccezioni del regolamento n. 1049/2001: protezione del parere legale, del processo decisionale e dell’interesse pubblico nelle relazioni internazionali.

Questioni sottoposte al Tribunale

I ricorrenti deducevano, in sostanza, quattro motivi:

• errata applicazione dell’eccezione relativa alla tutela del parere legale ex articolo 4, paragrafo 2;
• errata applicazione dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale ex articolo 4, paragrafo 3;
• manifest error nell’applicazione dell’eccezione relativa alle relazioni internazionali ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino;
• in subordine, violazione dell’obbligo di concedere un accesso più ampio ex articolo 4, paragrafo 6.

Normativa e criteri interpretativi richiamati

Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui l’eccezione per la tutela del parere legale deve essere esaminata in tre fasi:

• il documento deve effettivamente contenere un parere giuridico;
• la divulgazione deve essere idonea a ledere l’interesse dell’istituzione a ricevere consulenze franche, obiettive e complete;
• occorre verificare se esista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

Per i pareri del servizio giuridico nel contesto legislativo, la regola di base è la trasparenza, ma la divulgazione può essere rifiutata solo se il parere è di natura particolarmente sensibile o ha una portata particolarmente ampia oltre il procedimento considerato.

Valutazione del Tribunale sull’eccezione relativa al parere legale

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui il documento non sarebbe un vero parere legale: il suo contenuto rispondeva a questioni di diritto poste nell’ambito del procedimento legislativo e quindi rientrava nella nozione di legal advice. Tuttavia, la Corte rileva che il Consiglio non ha dimostrato che il documento fosse particolarmente sensibile.

In particolare:

• il contesto politico-giuridico controverso non basta, da solo, a rendere sensibile il parere;
• il Consiglio si era limitato a evocare un rischio generico di pressioni esterne, senza indicare un rischio concreto, specifico e prevedibile;
• l’eventualità di contenziosi futuri non bastava, senza spiegare in che modo la divulgazione avrebbe compromesso la difesa del Consiglio.

Il Tribunale esclude anche che il documento avesse una portata particolarmente ampia oltre il procedimento legislativo: il Consiglio si era limitato a richiamare possibili effetti su future iniziative della Commissione in materia ambientale, senza dimostrare un reale superamento del perimetro della proposta in discussione. Ne consegue l’errore di valutazione nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2.

Valutazione sull’eccezione relativa al processo decisionale

Quanto all’articolo 4, paragrafo 3, il Tribunale osserva che tale eccezione protegge lo spazio di deliberazione durante un procedimento ancora pendente. Nel caso concreto, però, al momento delle decisioni contestate il Consiglio aveva già adottato la propria posizione e nel trilogo era stata raggiunta un’intesa provvisoria, successivamente approvata. Pur non essendosi ancora concluso formalmente il procedimento legislativo, il processo decisionale rilevante era da considerarsi chiuso. Pertanto, il Consiglio non poteva più invocare legittimamente questa eccezione.

Valutazione sull’eccezione relativa alle relazioni internazionali

Il Tribunale respinge anche il diniego fondato sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino. Il Consiglio sosteneva che la divulgazione avrebbe indebolito la posizione dell’Unione nell’ambito della Convenzione di Aarhus, ma il Tribunale ricorda che occorre dimostrare un rischio specifico, reale e non ipotetico.

Nel caso di specie:

• il semplice collegamento tra il documento e un negoziato internazionale non basta;
• le divergenze interpretative emerse in un procedimento legislativo sono fisiologiche e non equivalgono, di per sé, a una compromissione della posizione esterna dell’Unione;
• l’Aarhus Committee aveva già raccomandato l’approvazione della modifica, e il documento non risultava esprimere un vero parere negativo sulla proposta.

Il Consiglio, quindi, non aveva fornito una motivazione adeguata sul pregiudizio alle relazioni internazionali.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale accoglie i primi tre motivi e annulla le decisioni SGS 21/2869 e SGS 21/2870 del 9 agosto 2021, senza esaminare il quarto motivo, ritenuto subordinato. Il Consiglio è inoltre condannato alle spese.

Principio affermato

La sentenza conferma che, in materia di accesso ai documenti, i pareri del servizio giuridico dell’istituzione resi nel quadro di un procedimento legislativo devono, in linea di principio, essere divulgati. Il rifiuto è possibile solo se l’istituzione dimostra in modo specifico e concreto che il parere è eccezionalmente sensibile o eccede il contesto del procedimento, oppure che la sua divulgazione arrecherebbe un pregiudizio reale e non ipotetico a un interesse tutelato da una delle eccezioni del regolamento n. 1049/2001.