Sentenza n. 6830/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso contro il decreto ministeriale con cui era stata respinta l’istanza di riconoscimento, ai sensi del d.lgs. n. 206/2007 e della direttiva 2005/36/CE, di un titolo formativo spagnolo relativo all’assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo nella scuola secondaria. L’appello deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 13 della direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, violazione e falsa applicazione dei decreti ministeriali 30 settembre 2011 e 30 settembre 2010, difetto di motivazione, travisamento e violazione dell’art. 115 c.p.c. Il Ministero sosteneva, anzitutto, che il titolo non fosse un titolo ufficiale né abilitante all’esercizio della professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna. In subordine, deduceva l’esistenza di differenze incolmabili tra il percorso formativo spagnolo e quello italiano, concernenti la specificità per ordine e grado scolastico, il tirocinio, i laboratori didattici, la formazione sui diversi tipi di disabilità, l’approccio ICF, il conseguimento dei 60 CFU e le modalità di svolgimento della formazione. Il Ministero richiamava inoltre la sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, resa nelle cause C-340/2024 e C-422/2024, secondo cui la direttiva 2005/36/CE non impone allo Stato ospitante di prendere in considerazione un titolo privo di riconoscimento legale e di carattere ufficiale nello Stato d’origine.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado, confermando il diniego ministeriale. In primo luogo, ha ritenuto legittimo il diniego fondato sull’assenza di un titolo ufficiale e abilitante nello Stato d’origine. La documentazione prodotta consisteva in un attestato rilasciato da un’università spagnola in collaborazione con soggetti privati, qualificabile come “titolo proprio” universitario e non come titolo ufficiale dell’ordinamento spagnolo; non risultava quindi idonea a dimostrare l’abilitazione all’insegnamento di sostegno in Spagna. Il Collegio ha ritenuto tale conclusione conforme alla sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, secondo cui gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono allo Stato ospitante di prendere in considerazione, nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali, un titolo di formazione non legalmente riconosciuto e privo di carattere ufficiale nello Stato d’origine. In secondo luogo, il Consiglio di Stato ha ritenuto comunque legittimo il diniego anche sulla base della comparazione concreta dei percorsi formativi. Il giudizio ministeriale di non equivalenza è stato qualificato come espressione di potere tecnico-discrezionale, sindacabile solo nei limiti dell’estrinseca manifesta irragionevolezza o abnormità, non ravvisate nel caso concreto. Il percorso spagnolo faceva riferimento al sostegno “educativo” e non al sostegno “didattico”; non documentava un tirocinio scolastico con tutor docente di sostegno, laboratori didattici differenziati per ordine e grado, formazione sull’approccio ICF, il conseguimento dei 60 CFU richiesti dall’ordinamento italiano, né adeguate attività laboratoriali o di tirocinio coerenti con la disciplina italiana della formazione a distanza e blended. Tali differenze consentivano ragionevolmente di escludere non solo l’equivalenza, ma anche l’affinità sostanziale tra i due percorsi. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• artt. 11 e 13 direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali presuppone un titolo di formazione legalmente riconosciuto nello Stato d’origine e idoneo a qualificare il titolare per l’esercizio della professione regolamentata; non è sufficiente un attestato privo di carattere ufficiale e abilitante.

• direttiva 2013/55/UE

  La direttiva ha modificato la direttiva 2005/36/CE, nel cui ambito rientra la disciplina del riconoscimento delle qualifiche professionali applicata dal giudice.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Le libertà di circolazione e di stabilimento non impongono allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento professionale, un titolo di formazione non legalmente riconosciuto e privo di qualsiasi carattere ufficiale nello Stato membro d’origine.

• d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206

  Costituisce il quadro nazionale di attuazione della direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 13, comma 5, D.M. n. 249/2010

  La sola frequenza del corso di specializzazione per il sostegno non produce, in Italia, un autonomo effetto abilitante.

• art. 12 D.M. n. 249/2010

  Prevede, secondo il richiamo operato dalla sentenza, elementi formativi quali tirocinio e attività connesse alla specializzazione per il sostegno.

• D.M. 30 settembre 2011

  Disciplina il percorso italiano di specializzazione per le attività di sostegno, caratterizzato da specificità per ordine e grado di scuola, laboratori, tirocinio, formazione sui diversi tipi di disabilità e conseguimento di 60 CFU.

• art. 7, comma 1, D.M. 30 settembre 2011

  Richiede il conseguimento di 60 CFU nel percorso italiano di specializzazione per le attività di sostegno.

• art. 115 c.p.c.

  È stato richiamato dall’appellante, ma la sentenza non sviluppa una distinta statuizione sul suo contenuto.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali, lo Stato membro ospitante non è tenuto a prendere in considerazione un titolo di formazione che non sia legalmente riconosciuto dallo Stato membro d’origine e che sia privo di carattere ufficiale e abilitante all’esercizio della professione regolamentata in tale Stato.
• Un attestato qualificabile come “titolo proprio” di un’università straniera, non avente carattere ufficiale nell’ordinamento d’origine e non idoneo all’accesso alla professione regolamentata, non costituisce una qualifica professionale suscettibile di riconoscimento ai sensi della direttiva 2005/36/CE.
• La valutazione comparativa tra il percorso formativo straniero e quello richiesto dall’ordinamento nazionale rientra nell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione ed è sindacabile dal giudice amministrativo solo se manifestamente abnorme, irragionevole o viziata nei presupposti.
• Ai fini del riconoscimento della specializzazione straniera per il sostegno scolastico, assumono rilievo le differenze concrete relative alla specificità per ordine e grado di scuola, al tirocinio, ai laboratori didattici, alla formazione sui diversi tipi di disabilità, all’approccio ICF, ai crediti formativi richiesti e alle modalità di svolgimento delle attività pratiche.
• La sola frequenza di un corso di specializzazione per il sostegno non determina, nell’ordinamento italiano, un effetto abilitante autonomo, sicché il riconoscimento della specializzazione non può prescindere dalla verifica dell’abilitazione richiesta per l’accesso alla professione regolamentata.

Come è indicizzato