Sentenza n. 1506/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento della Questura che aveva archiviato, con contenuto sostanzialmente negativo, l'istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per attesa occupazione presentata nel 2023. L'Amministrazione aveva valorizzato la mancata presentazione del richiedente per i rilievi fotodattiloscopici, il precedente rilascio di titoli dello stesso tipo, il decorso del periodo massimo di soggiorno per attesa occupazione e l'assenza di una posizione lavorativa regolare. Il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 2, comma 3, 5, commi 3 e 5, 22, comma 11, e 26 del d.lgs. n. 286/1998, dell'art. 39 d.P.R. n. 394/1999, dell'art. 1, comma 1, d.lgs. n. 3/2007, dell'art. 16 d.P.R. n. 334/2004 e dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, nonché travisamento dei fatti, eccesso di potere e carenza di motivazione. In particolare, ha lamentato l'omessa comunicazione dei motivi ostativi, che gli avrebbe consentito di produrre documentazione relativa a un rapporto di lavoro regolare, e la mancata valutazione delle circostanze sopravvenute e del suo inserimento sociale ed economico in Italia. A seguito dell'ordinanza cautelare, la Questura ha adottato nuovi provvedimenti di riesame, confermando l'archiviazione sulla base anche di ulteriori elementi, tra cui il mancato possesso di un reddito sufficiente e le sanzioni per attività di parcheggiatore abusivo. Con i motivi aggiunti il ricorrente ha dedotto l'elusione dell'ordinanza cautelare, la violazione dell'art. 5, comma 5, d.lgs. n. 286/1998, il difetto di istruttoria e motivazione, il mancato esame delle circostanze sopravvenute, tra cui l'annullamento dell'espulsione da parte del Giudice di pace e il riconoscimento della regolarità dell'attività lavorativa, nonché la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., ritenendo che i provvedimenti adottati in sede di riesame fossero atti di conferma in senso proprio e non meri atti confermativi o meramente consequenziali. Essi erano stati preceduti da una nuova valutazione della situazione e avevano introdotto ulteriori ragioni ostative, sostituendo integralmente il provvedimento originario e facendo venir meno l'interesse concreto all'annullamento di quest'ultimo. Il ricorrente non aveva inoltre allegato un interesse risarcitorio ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. Il ricorso per motivi aggiunti è stato invece accolto. Il Collegio ha ritenuto illegittima l'omissione del preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. n. 241/1990. Ha distinto tale adempimento dalla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7, rilevando che il procedimento era stato avviato su istanza di parte. Pur considerando che l'omissione del preavviso non determina automaticamente l'illegittimità dell'atto, anche nei procedimenti vincolati, il TAR ha affermato che la garanzia partecipativa conserva rilievo sostanziale quando il contraddittorio avrebbe potuto fornire elementi utili alla ricostruzione dei fatti o all'interpretazione delle norme. Nel caso concreto, la documentazione lavorativa e le circostanze sopravvenute, compreso l'annullamento dell'espulsione e l'accertamento della regolarità dell'attività lavorativa da parte del Giudice di pace, rendevano necessario un approfondimento istruttorio e una concreta interlocuzione con l'interessato. L'Amministrazione non aveva valutato tali elementi e aveva quindi adottato i provvedimenti in violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le determinazioni impugnate con i motivi aggiunti sono state annullate, fatti salvi i nuovi provvedimenti dell'Amministrazione. Il Ministero è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.500, oltre accessori, e il ricorrente è stato ammesso definitivamente al patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'Autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda.

  Il preavviso di rigetto è una garanzia partecipativa sostanziale nei procedimenti a istanza di parte. La sua omissione può determinare l'illegittimità dell'atto anche quando il potere sia vincolato, se il contraddittorio avrebbe potuto apportare elementi utili alla ricostruzione dei fatti o all'applicazione delle norme.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10 bis.

  La regola relativa alla non annullabilità dei provvedimenti vincolati il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso non si applica automaticamente alla violazione dell'art. 10-bis; resta comunque necessario verificare in concreto se il contraddittorio avrebbe potuto incidere sulla decisione.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  Nel procedimento relativo al titolo di soggiorno devono essere considerate le circostanze sopravvenute favorevoli al rilascio o al mantenimento del titolo, oltre agli elementi già rappresentati dall'interessato.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  qualora nel corso del giudizio l'annullamento del provvedimento impugnato non risulti più utile per il ricorrente, il giudice accerta nondimeno l'illegittimità dell'atto, se sussiste un interesse a fini risarcitori

  Quando il provvedimento impugnato è stato integralmente sostituito da un nuovo atto, il ricorso diviene improcedibile, salvo che il ricorrente alleghi un interesse risarcitorio all'accertamento dell'illegittimità.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso introduttivo è improcedibile quando, per sopravvenuta sostituzione dell'atto impugnato, viene meno l'interesse concreto alla decisione.

• art. 4, comma 3, d.lgs. 286/1998

  Il requisito reddituale e la provenienza lecita dei mezzi di sostentamento sono stati richiamati dall'Amministrazione quali presupposti per il soggiorno dello straniero.

Massime di principio

• Un provvedimento adottato in sede di riesame è atto di conferma in senso proprio, e non mero atto confermativo, quando sia preceduto da una nuova istruttoria o da una rinnovata ponderazione degli elementi di fatto e di diritto, anche mediante l'introduzione di ulteriori ragioni ostative; esso sostituisce il provvedimento originario e rende improcedibile l'impugnazione di quest'ultimo per sopravvenuta carenza di interesse.
• La mera adozione di un nuovo provvedimento in esecuzione di un'ordinanza cautelare non rende l'atto successivo meramente consequenziale: quest'ultimo è tale solo quando costituisca conseguenza inevitabile, immediata, diretta e necessaria dell'atto precedente, senza nuove valutazioni di interessi.
• Nei procedimenti avviati su istanza di parte, il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990 è distinto dalla comunicazione di avvio ex art. 7 e deve essere valutato specificamente come garanzia del contraddittorio prima dell'adozione del provvedimento negativo.
• La violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 può determinare l'illegittimità anche di un provvedimento vincolato quando il contraddittorio avrebbe potuto fornire elementi utili per ricostruire correttamente i fatti o individuare la disciplina applicabile; in tale ipotesi l'omissione non è un vizio meramente formale.
• Nel procedimento relativo al rilascio o al rinnovo del titolo di soggiorno, l'Amministrazione deve valutare le circostanze sopravvenute favorevoli alla posizione dello straniero e la documentazione rilevante prodotta o producibile dall'interessato prima della decisione finale.
• Quando l'Amministrazione procede al riesame di un diniego di titolo di soggiorno, non può limitarsi a riprodurre la precedente motivazione senza considerare circostanze sopravvenute potenzialmente decisive, soprattutto se successive verifiche giudiziarie abbiano inciso sulla ricostruzione della posizione lavorativa o della pericolosità dello straniero.

Come è indicizzato