Sentenza n. 508/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

La seconda classificata in entrambi i lotti ha impugnato l’aggiudicazione, chiedendo l’esclusione dell’aggiudicataria e, in via di tutela specifica, la riaggiudicazione e il subentro. Con il primo motivo ha dedotto che l’aggiudicataria aveva cancellato dal modello di partecipazione l’impegno a garantire la stabilità occupazionale, previsto dalla lex specialis. Con il secondo ha contestato il soccorso istruttorio che aveva consentito all’aggiudicataria di chiarire e formalizzare l’impegno a garantire ai lavoratori delle imprese subappaltatrici le stesse tutele economiche e normative dei propri dipendenti, sostenendo che si trattasse di integrazione inammissibile dell’offerta e lesiva della par condicio. Con il terzo motivo ha censurato il giudizio positivo del RUP sull’equivalenza economica e normativa tra il CCNL FISM applicato dall’aggiudicataria e il CCNL delle cooperative sociali indicato dalla stazione appaltante: ha contestato la riparametrazione della retribuzione globale annua in funzione delle ore lavorate, l’inclusione di voci estranee ai parametri legali e il ricorso ai superminimi, nonché la sottovalutazione degli scostamenti normativi su lavoro supplementare, part-time e periodo di prova. Dopo aver avuto accesso alla documentazione di gara, la ricorrente ha inoltre proposto motivi aggiunti sul rapporto numerico tra bambini ed educatori, sui costi della manodopera e sull’anomalia dell’offerta, ma vi ha successivamente rinunciato.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato accolto limitatamente alla censura sul giudizio di equivalenza dei CCNL. Il primo motivo è stato respinto: benché la dichiarazione fosse stata cancellata nel modello di partecipazione, l’aggiudicataria aveva assunto un impegno vincolante nella documentazione dell’offerta tecnica; non erano necessarie formule sacramentali e la dichiarazione esprimeva una volontà chiara e sostanziale, compatibile con una clausola sociale elastica e con la libertà organizzativa dell’impresa. Il secondo motivo è stato respinto: la cancellazione dell’opzione relativa alle tutele dei lavoratori in subappalto costituiva un’incongruenza formale, chiaribile mediante soccorso istruttorio, non essendo stata integrata o modificata l’offerta né alterata la par condicio; l’impegno rileva come misura di esecuzione e la sua mancanza non comporta esclusione, sicché il soccorso era ammissibile. Il terzo motivo è stato accolto. Il RUP ha erroneamente sostituito il parametro legale della retribuzione globale annua con una retribuzione annua “virtuale” rapportata alle ore del CCNL FISM: l’equivalenza economica va verificata confrontando direttamente le componenti fisse della retribuzione globale annua indicate dall’art. 4, comma 2, dell’Allegato I.01, senza riparametrazioni e senza valorizzare trattamenti individuali o unilaterali dell’impresa, quali i superminimi, per colmare differenze non garantite dal CCNL. È inoltre illogico il giudizio di equivalenza normativa, considerati gli scostamenti non marginali, tra l’altro, in materia di lavoro supplementare, part-time e durata del periodo di prova per le figure effettivamente impiegate; non possono essere computate come peculiarità favorevoli del CCNL disposizioni che riproducono tutele già imposte dalla legge. La sintesi globale del giudizio non esonera la stazione appaltante dal confrontare i parametri oggettivi e dal motivare in modo intellegibile e coerente. Sono stati annullati l’aggiudicazione dei lotti 1 e 2 e gli altri atti gravati nella misura in cui viziati. Il TAR non ha disposto né l’esclusione dell’aggiudicataria né la riaggiudicazione alla ricorrente: spetta all’amministrazione rinnovare la verifica di equivalenza conformandosi alla sentenza e trarne le conseguenze. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato estinto per rinuncia. La Regione è stata condannata a pagare alla ricorrente € 6.000, oltre accessori, e a rimborsare il contributo unificato; spese compensate per il resto.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  La valutazione di equivalenza - si ribadisce - deve passare unicamente attraverso il confronto (comparativo) delle componenti fisse della retribuzione globale annua (del CCNL il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto), senza alcuna possibilità di manipolazione/riadattamento del dato.

  La facoltà di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante è subordinata alla garanzia delle stesse tutele; il confronto economico deve rispettare i parametri e le componenti fissati dalla disciplina, senza sostituirli con calcoli riparametrati.

• art. 4, commi 2, 3 e 4, Allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  La valutazione di equivalenza - si ribadisce - deve passare unicamente attraverso il confronto (comparativo) delle componenti fisse della retribuzione globale annua (del CCNL il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto), senza alcuna possibilità di manipolazione/riadattamento del dato.

  L’equivalenza economica si verifica sulle componenti fisse della retribuzione globale annua elencate al comma 2; quella normativa si valuta sui parametri del comma 3 e può sussistere soltanto se gli scostamenti sono marginali. Non sono ammesse riparametrazioni o integrazioni con trattamenti individuali non previsti dal contratto collettivo.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  L’unico limite applicabile a detto istituto è quello del divieto di integrare elementi dell’offerta, limite mai superato dalla CUC.

  Il soccorso istruttorio può chiarire o regolarizzare omissioni e incongruenze documentali, anche quando la documentazione è richiesta dalla lex specialis, purché non integri o modifichi elementi dell’offerta.

• art. 102, comma 1, lett. c), d.lgs. 36/2023

  Per l’assunzione di tale impegno non sono richieste formule sacramentali (TAR Puglia, Bari, sez. II, 27 novembre 2025, n. 1352) coerentemente con il principio del risultato che informa le procedure di affidamento dei contratti pubblici.

  L’impegno a garantire la stabilità occupazionale può risultare da una dichiarazione sostanziale e inequivoca resa nell’offerta, anche se non riprodotta in una specifica casella del modello di partecipazione.

• art. 35, comma 2, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso per motivi aggiunti è da ritenersi, invece, estinto per rinuncia, non avendo alcuna parte opposto nulla al riguardo.

  La rinuncia al ricorso per motivi aggiunti, non contrastata dalle altre parti, comporta la dichiarazione di estinzione del giudizio relativo a tale impugnazione.

• art. 84 c.p.a.

  Il ricorso per motivi aggiunti è da ritenersi, invece, estinto per rinuncia, non avendo alcuna parte opposto nulla al riguardo.

  La rinuncia al ricorso determina l’estinzione del giudizio quando ricorrono i presupposti processuali, qui ravvisati in assenza di opposizione delle altre parti.

• art. 120 c.p.a.

  Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.

  La controversia sull’aggiudicazione è trattata nel rito speciale previsto per le procedure di affidamento; il testo non enuncia ulteriori regole interpretative specifiche dell’articolo.

Massime di principio

• Quando l’offerente sceglie un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, l’equivalenza economica deve essere verificata confrontando le componenti fisse della retribuzione globale annua individuate dalla legge, senza riparametrazioni in funzione delle ore lavorate o del costo sostenuto dall’impresa.
• Le tutele economiche rilevanti per il giudizio di equivalenza sono quelle garantite dal contratto collettivo applicato: trattamenti migliorativi o superminimi riconosciuti unilateralmente dall’impresa non possono integrare le tutele contrattuali mancanti.
• L’equivalenza normativa tra CCNL richiede scostamenti marginali rispetto ai parametri legali. La stazione appaltante deve considerare la rilevanza concreta degli scostamenti per i lavoratori e i profili professionali impiegati nell’appalto; un giudizio sintetico e globale deve comunque essere sorretto da un confronto intellegibile, logico e coerente con i dati dei contratti.
• Il soccorso istruttorio può essere utilizzato per chiarire un’incongruenza formale o un’omissione documentale quando l’impegno sostanziale risulti già dagli atti di gara e l’intervento non modifichi l’offerta né alteri la par condicio.
• L’impegno di stabilità occupazionale previsto dalla clausola sociale non richiede formule sacramentali: può risultare da una dichiarazione resa in altra parte dell’offerta, purché esprima in modo chiaro e vincolante l’impegno richiesto; la clausola va applicata contemperando tutela occupazionale e libertà organizzativa dell’impresa.
• Quando l’annullamento dipende da vizi di una valutazione tecnica riservata alla stazione appaltante, il giudice può annullare l’esito viziato ma non sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della valutazione: l’amministrazione deve rinnovarla conformandosi alla regola di diritto enunciata.

Come è indicizzato