Sentenza n. 982/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

L’AGCM ha impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis l. n. 287/1990, gli atti con cui il Comune di Pietrasanta ha differito la scadenza delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e ha disciplinato la successiva attività amministrativa. È stata dedotta la violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE e dell’art. 3, comma 3, l. n. 118/2022, nonché l’eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria, poiché il Comune avrebbe applicato la normativa nazionale sulle proroghe senza disapplicarla e senza indire procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie. Il Comune ha eccepito il difetto di ius postulandi dei difensori dell’AGCM, la mancata notifica a tutti i concessionari, la carenza di interesse, la mancata impugnazione di un’ulteriore determinazione dirigenziale e la tardività dei motivi aggiunti. Nel merito ha sostenuto l’esistenza di ostacoli alle gare, tra cui il contenzioso pendente, l’assenza di una disciplina nazionale di dettaglio e l’imminente scadenza del Piano di Utilizzazione dell’arenile. Le parti private intervenute ad opponendum hanno inoltre dedotto l’improcedibilità o l’inammissibilità del ricorso in ragione della sopravvenuta disciplina normativa.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari. Ha ritenuto legittimo il patrocinio dell’AGCM da parte di avvocati del libero foro, trattandosi di una situazione eccezionale riconducibile all’art. 5 R.D. n. 1611/1933 e caratterizzata da un potenziale conflitto di interessi con l’Avvocatura dello Stato. Ha riconosciuto la permanenza dell’interesse dell’AGCM anche dopo la cessazione dell’efficacia temporale degli atti originari, poiché l’azione ex art. 21-bis l. n. 287/1990 è funzionale alla tutela dell’assetto concorrenziale del mercato. Ha ritenuto sufficiente la notifica a uno dei controinteressati e comunque integrato il contraddittorio mediante pubblici proclami. La mancata impugnazione della determinazione dirigenziale successiva non rendeva inammissibile il ricorso, poiché tale atto aveva contenuto meramente confermativo e attuativo della delibera presupposta, con conseguente effetto caducante dell’annullamento dell’atto presupposto. I motivi aggiunti sono stati ritenuti tempestivi, decorrendo il termine dalla conoscenza effettiva dei provvedimenti, acquisita il 6 giugno 2025. Nel merito, il TAR ha affermato che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative sono incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi unionali di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi. Le amministrazioni devono disapplicare la normativa interna incompatibile e indire procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie. La mancanza di una disciplina nazionale completa, il contenzioso pendente e la prossima scadenza del piano dell’arenile non giustificano il rinvio delle gare. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati quindi accolti, con annullamento dei provvedimenti impugnati. Le spese sono state compensate tra tutte le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  Il testo richiama la disposizione quale fondamento dei poteri dell’AGCM di impugnare specifici provvedimenti lesivi dei principi della libertà di concorrenza.

  L’AGCM conserva interesse ad agire per ottenere l’accertamento dell’illegittimità di atti lesivi dell’assetto concorrenziale anche quando la loro efficacia sia cessata; il termine per i motivi aggiunti decorre dalla conoscenza effettiva dei provvedimenti.

• art. 5 R.D. n. 1611/1933

  Consente, seppur in casi eccezionali, che le Amministrazioni dello Stato possano avvalersi del patrocinio degli Avvocati appartenenti al libero foro.

  La disposizione consente all’AGCM di avvalersi di difensori del libero foro quando sussista, anche potenzialmente, un conflitto di interessi con l’Avvocatura dello Stato.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato … ad almeno uno dei controinteressati.

  La notifica a un solo controinteressato è sufficiente ai fini dell’instaurazione del giudizio, ferma la possibilità di disporre l’integrazione del contraddittorio.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

  Per l’utilizzo economico di risorse naturali scarse è necessaria una procedura selettiva imparziale e trasparente; sono incompatibili i rinnovi o le proroghe automatiche.

• artt. 49 e 56 TFUE

  I principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi ostano alle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime quando impediscono l’apertura del mercato alla concorrenza.

• art. 3, comma 3, l. n. 118/2022

  La disposizione nazionale sulle proroghe deve essere disapplicata nella parte incompatibile con il diritto dell’Unione europea.

• art. 4, comma 2, l. n. 118/2022

  I principi e criteri della delega possono costituire, unitamente alle previsioni regionali, una cornice di riferimento per l’indizione delle procedure selettive anche in assenza di completa attuazione normativa.

• d.lgs. n. 59/2010

  Il decreto costituisce il recepimento nazionale della direttiva 2006/123/CE, ritenuta applicabile alle concessioni oggetto di giudizio.

• d.l. n. 131/2024, convertito dalla l. n. 166/2024

  La sopravvenuta disciplina che ha differito la scadenza delle concessioni al 30 settembre 2027 non elimina l’interesse dell’AGCM né impedisce il sindacato sugli atti comunali.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, relative a una risorsa naturale scarsa, sono incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi unionali di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi; le amministrazioni devono disapplicare la disciplina interna incompatibile e procedere a una selezione trasparente, imparziale e non discriminatoria.
• L’assenza di una disciplina nazionale di dettaglio non consente all’amministrazione concedente di rinviare indefinitamente le gare: le procedure selettive devono essere comunque avviate, utilizzando le previsioni regionali e i principi normativi disponibili come cornice regolatoria.
• La pendenza di contenziosi amministrativi relativi ad alcune concessioni e l’imminente scadenza dello strumento di pianificazione dell’arenile non giustificano, di per sé, la mancata indizione delle procedure concorrenziali.
• Quando un atto successivo costituisce conseguenza immediata, diretta e necessaria dell’atto presupposto, senza nuove valutazioni di interessi o coinvolgimento di soggetti ulteriori, l’annullamento dell’atto presupposto produce l’effetto caducante dell’atto attuativo.
• L’AGCM conserva l’interesse ad agire ex art. 21-bis l. n. 287/1990 per la tutela dell’assetto concorrenziale anche dopo la cessazione dell’efficacia temporale dell’atto impugnato, se permane l’illegittimità derivante dalla proroga anticoncorrenziale.
• La notifica del ricorso a un solo controinteressato soddisfa il requisito dell’art. 41, comma 2, c.p.a., salva l’eventuale integrazione del contraddittorio disposta dal giudice.

Come è indicizzato