Sentenza n. 7055/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Solgard aveva impugnato il diniego comunale di autorizzazione paesaggistica e il divieto di avviare i lavori nell’ambito della PAS presentata il 15 giugno 2023 per un impianto fotovoltaico a terra da 4.959 kW, con opere di connessione, in contrada Piane di Larino. Aveva dedotto: l’erronea attribuzione di efficacia vincolante al parere negativo della Soprintendenza e la mancata considerazione della qualificazione dell’area come idonea ex lege; l’assenza o l’inadeguatezza della delega comunale in materia paesaggistica e la mancata separazione tra tutela paesaggistica e funzioni urbanistico-edilizie; l’inapplicabilità o l’erronea applicazione delle previsioni del PTPAAV, della D.G.R. Molise n. 187/2022 e del regolamento comunale del 2010, nonché l’insussistenza della necessità di VAS; l’inadeguatezza istruttoria, la contraddittorietà e la sproporzione del parere della Soprintendenza, anche in relazione al rischio archeologico, all’impatto percettivo e all’effetto cumulo; l’omesso bilanciamento con l’interesse alla diffusione delle energie rinnovabili. Il TAR aveva accolto in parte tali censure e annullato gli atti comunali. Il Comune ha appellato, deducendo l’erroneità del rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso originario, il perdurante rilievo della D.G.R. n. 187/2022 nonostante la D.G.R. n. 158/2023, la legittimità delle ragioni paesaggistiche e territoriali ostative e l’erronea valutazione del TAR sulla motivazione della Soprintendenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto integralmente il ricorso di primo grado. Ha prescisso dall’esame del primo motivo d’appello sull’inammissibilità del ricorso originario e dalla relativa eccezione dell’appellata, essendo fondati gli ulteriori motivi. Ha chiarito che la qualificazione legislativa di un’area come idonea per impianti FER è un criterio di indirizzo generale e non definitivo, che non preclude un diniego fondato su una valutazione concreta e adeguatamente motivata del sito e del progetto. Ha ritenuto che la D.G.R. n. 158/2023 non avesse abrogato le ulteriori previsioni della D.G.R. n. 187/2022 sull’inidoneità dei terreni agricoli irrigati con impianti realizzati mediante finanziamenti pubblici alla collocazione di fotovoltaico tradizionale: la disciplina regionale richiede di preservare l’uso agricolo e le produzioni certificate e, nel caso concreto, costituiva una ragione ostativa proporzionata e ragionevole. Quanto al parere paesaggistico, il carattere obbligatorio ma non vincolante non impone all’amministrazione di discostarsene né di giustificare specificamente la condivisione; il Comune aveva fatto proprie le valutazioni della Soprintendenza, coerenti con quelle della Commissione locale per il paesaggio. Il parere risultava fondato su una valutazione concreta del progetto e del contesto: estensione e caratteristiche dell’impianto, rischio archeologico documentato da rinvenimenti e ricognizioni, impatto sulle visuali e sul paesaggio tutelato, nonché vocazione agricola e produttiva del territorio. Tali valutazioni tecnico-discrezionali, puntuali e non manifestamente illogiche o implausibili, non erano sindacabili nei termini pretesi dalla società. Il TAR aveva invece correttamente rilevato che il profilo dell’effetto cumulo non poteva essere fondato su impianti ancora non autorizzati, ma tale elemento era accessorio e non incideva sulle autonome ragioni ostative. Le previsioni del PTPAAV non erano l’unica base dei dinieghi; il regolamento comunale non poteva attribuire automaticamente all’area una qualificazione ostativa, ma concorreva, insieme agli altri dati istruttori, a evidenziarne il pregio agricolo. Non sussisteva pertanto l’omesso bilanciamento degli interessi. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  La qualificazione dell’area come idonea non esclude, dunque, la possibilità che, tenuto conto delle caratteristiche dell’impianto e del contesto, l’Amministrazione possa esprimersi in senso negativo sull’istanza, purché sia data adeguata evidenza dell’esistenza di elementi sfavorevoli tali da assumere, nel caso specifico, valenza ostativa.

  L’idoneità ex lege costituisce una tipizzazione generale e non garantisce l’autorizzazione: l’amministrazione può negarla sulla base di una valutazione concreta del contesto e del progetto, purché esponga adeguatamente elementi sfavorevoli con effettiva valenza ostativa.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  La natura obbligatoria del parere della Soprintendenza implica, del resto, secondo i principi, che l’Amministrazione “possa” discostarsene, mediante un’adeguata motivazione, ma non certo che “debba” necessariamente mettere in discussione il parere stesso, né tanto meno che sia tenuta a indicare le specifiche ragioni per le quali ritenga di condividerne i contenuti.

  Il parere paesaggistico obbligatorio e non vincolante consente all’amministrazione procedente di discostarsene con adeguata motivazione, ma non impone né di disattenderlo né di motivare specificamente la scelta di condividerlo.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  All’esito della camera di consiglio del 20 novembre 2025, questa Sezione ha emesso l’ordinanza n. 4232 del 2025, con la quale, ritenendo che le esigenze cautelari del Comune appellante potessero essere adeguatamente tutelate mediante la trattazione di merito del giudizio, ha accolto l’istanza cautelare della parte ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza pubblica, ai sensi dell’articolo 55, comma 10, cod. proc. amm.

  La disposizione è stata applicata per accogliere l’istanza cautelare limitatamente alla sollecita fissazione dell’udienza di merito, ritenendo sufficiente tale misura a tutelare le esigenze cautelari.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Solgard non ha proposto appello incidentale avverso il capo della sentenza che ha rigettato il secondo motivo del ricorso in primo grado, né ha riproposto, ai sensi dell’articolo 101, comma 2, cod. proc. amm., le censure non esaminate dal TAR.

  In assenza di appello incidentale o di riproposizione ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., il giudizio d’appello resta circoscritto alle contestazioni rivolte contro i capi della sentenza impugnati dall’appellante.

• art. 14-ter, comma 3, l. 241/1990

  I provvedimenti comunali hanno preso in considerazione soltanto la delibera della Giunta regionale n. 187 del 2022, omettendo di tenere conto della successiva delibera n. 158 del 2023, recante peraltro un esplicito favor per la realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili

  La norma è menzionata soltanto come parametro dedotto dalla società a sostegno della censura di mancata formulazione di un dissenso costruttivo; la decisione non ne ricava un’autonoma interpretazione o applicazione.

Massime di principio

• La qualificazione di un’area come idonea ex lege alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili è un criterio generale di indirizzo e non comporta un’automatica prevalenza dell’interesse energetico nel singolo procedimento; l’amministrazione può negare l’intervento quando un’istruttoria concreta individui ragioni ostative specifiche e la decisione sia adeguatamente motivata.
• Il parere paesaggistico obbligatorio ma non vincolante può essere condiviso dall’amministrazione procedente senza che questa debba necessariamente confutarlo o esporre ragioni specifiche della condivisione; se se ne discosta, deve invece fornire un’adeguata motivazione.
• Le valutazioni tecnico-discrezionali paesaggistiche sono sindacabili in giudizio quanto a logicità, coerenza, completezza e correttezza del criterio e del procedimento applicativo, ma non possono essere sostituite dal giudice quando risultino adeguatamente istruite e non manifestamente illogiche o implausibili.
• La qualificazione regionale di determinate aree agricole come non idonee non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico; è invece ammissibile un criterio limitato a specifiche condizioni territoriali e alle caratteristiche dell’impianto, se ragionevole e proporzionato e se diretto a tutelare l’effettiva utilizzazione agricola del suolo.
• Un profilo erroneo o non utilizzabile della motivazione amministrativa non determina l’illegittimità dell’atto quando abbia carattere accessorio e il giudizio negativo sia autonomamente e adeguatamente sorretto da altre ragioni ostative.

Come è indicizzato