L.R. Sardegna 5/2006

Disciplina generale delle attività commerciali in Sardegna

La legge regionale n. 5 del 2006 regola l’esercizio delle attività commerciali nel territorio della Sardegna, coordinandolo con i principi comunitari e costituzionali. La disciplina riguarda sia il commercio al dettaglio e all’ingrosso, sia la somministrazione di alimenti e bevande, sia il commercio su aree pubbliche, con un forte ruolo di programmazione comunale e regionale.

Finalità e impianto generale

La legge persegue la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà d’impresa e la tutela del consumatore. Mira inoltre a mantenere un equilibrio tra le diverse forme distributive, valorizzando microimprese, piccole e medie imprese, il commercio nei centri urbani, rurali e montani e l’associazionismo tra operatori.

Tra le finalità rilevano anche:

• la salvaguardia del servizio commerciale nelle aree urbane e nei piccoli comuni;
• la rivitalizzazione dei centri storici e delle aree soggette a desertificazione commerciale;
• la promozione dei centri commerciali naturali, intesi come aggregazioni di attività commerciali, artigianali e di servizi in forme consortili o associative;
• la consultazione preventiva delle parti sociali sugli atti attuativi;
• la concertazione tra enti locali, imprese, sindacati e consumatori.

La Regione può sostenere tali obiettivi con politiche attive, risorse proprie, fondi statali e comunitari e strumenti di garanzia creditizia.

Requisiti soggettivi per l’attività commerciale

Per esercitare l’attività commerciale non devono sussistere alcune cause ostative di natura penale o di prevenzione, salvo riabilitazione. Sono esclusi, in particolare, i soggetti falliti, chi ha riportato determinate condanne per delitti non colposi o specifici reati contro il patrimonio, la fede pubblica o l’economia, nonché chi è sottoposto a misure di prevenzione o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o di tendenza.

Per il commercio alimentare e per la somministrazione di alimenti e bevande è richiesto anche uno dei requisiti professionali previsti dalla legge, cioè:

• frequenza con esito positivo di un corso professionale riconosciuto dalla Regione;
• esercizio pregresso, per almeno due anni nell’ultimo quinquennio, in proprio o come qualificato addetto alla vendita/somministrazione o coadiutore familiare;
• iscrizione al REC negli ultimi cinque anni.

Per le società i requisiti devono essere posseduti dal legale rappresentante o da altra persona preposta. Ai cittadini UE e alle società UE si applicano le norme sul riconoscimento delle qualifiche professionali.

Commercio su aree private: definizioni e tipologie di esercizi

Il commercio al dettaglio è l’attività svolta da chi acquista merci in nome proprio e le rivende direttamente al consumatore finale. L’ingrosso è distinto dal dettaglio e non è soggetto alle autorizzazioni previste per quest’ultimo.

La legge definisce anche:

• superficie di vendita, limitata alle aree espositive e di vendita;
• galleria, come spazio di passaggio nei centri commerciali, nel quale è vietata la vendita;
• centro commerciale, come struttura unitaria con più esercizi collegati funzionalmente.

Gli esercizi al dettaglio si distinguono in:

• esercizi di vicinato;
• medie strutture di vendita;
• grandi strutture di vendita.

Per gli esercizi di vicinato, l’apertura, il trasferimento, l’ampliamento e la variazione del settore merceologico seguono una comunicazione preventiva al comune. Per le medie strutture serve autorizzazione comunale; per le grandi strutture occorre autorizzazione comunale previa conferenza di servizi con Regione, provincia e comune.

Regole operative per le strutture di vendita

Gli esercizi di vicinato hanno soglie di superficie diverse secondo la popolazione del comune: fino a 150 mq nei comuni fino a 10.000 abitanti e fino a 250 mq negli altri. La comunicazione al comune deve attestare requisiti soggettivi, rispetto delle norme locali e ubicazione/superficie dell’esercizio.

Le medie strutture hanno limiti più elevati, differenziati per dimensione del comune, fino a 2.500 mq nei comuni con oltre 50.000 abitanti o facenti parte di città metropolitana. Sono soggette ad autorizzazione comunale nel rispetto dei criteri urbanistico-commerciali regionali.

Le grandi strutture sono quelle oltre tali limiti e richiedono un procedimento più articolato:

• domanda contemporanea a Regione, provincia e comune;
• istruttoria comunale entro 30 giorni, con eventuale integrazione una sola volta per altri 30 giorni;
• convocazione della conferenza di servizi entro i successivi 60 giorni;
• svolgimento della conferenza in un termine massimo di 60 giorni;
• rilascio subordinato al parere favorevole del rappresentante regionale.

Se la Regione respinge l’istanza nei 30 giorni successivi alla presentazione, la conferenza non viene convocata.

Criteri urbanistico-commerciali e programmazione territoriale

La programmazione commerciale è fortemente rimessa agli strumenti regionali e comunali. La Giunta regionale adotta i criteri di urbanistica commerciale, ispirati alla salvaguardia della rete distributiva nei centri urbani, nelle zone interne, rurali e montane, al riequilibrio tra tipologie distributive, alla valorizzazione dei centri commerciali naturali e alla riqualificazione delle aree colpite da spopolamento.

I comuni adottano il proprio programma di urbanistica commerciale sulla base di tali criteri. L’assenza di atti comunali non sospende né impedisce le istanze di apertura, trasferimento o ampliamento; fino all’adozione della disciplina locale si applicano direttamente i criteri regionali.

Per le grandi strutture di vendita la Regione elabora un Piano regionale specifico. In caso di domande concorrenti, dopo la pubblicazione del Piano, la Giunta regionale emette un bando che valorizza, tra gli altri, occupazione, recupero di aree degradate, impatto urbanistico-ambientale, impegni convenzionali con il comune, spazi per prodotti sardi e localizzazione lungo le direttrici infrastrutturali o in aree economicamente disagiate.

Orari di vendita e chiusure

Per il commercio al dettaglio gli orari ordinari sono fissati tra le ore 7.00 e le ore 22.00, per un massimo di 13 ore giornaliere. È prevista la chiusura domenicale e festiva, salvo deroghe comunali stabilite previa concertazione con le parti sociali.

I comuni possono consentire aperture oltre le 22.00 e aperture domenicali/festive nei periodi di maggiore afflusso turistico, per eventi o per esigenze della popolazione, previa concertazione con organizzazioni di consumatori, imprese e lavoratori. I comuni individuano anche i giorni e le zone derogabili.

Restano non derogabili le chiusure del 1° gennaio, Pasqua, 25 aprile, 1° maggio, 25 e 26 dicembre; è prevista una specifica deroga per il 1° maggio nell’area metropolitana di Cagliari in corrispondenza della festa di Sant’Efisio.

Non si applicano le regole sugli orari ad alcune attività, tra cui rivendite di monopolio, esercizi nei campeggi e villaggi turistici, punti vendita in stazioni e aree di servizio, edicole, gelaterie, gastronomie, rosticcerie, pasticcerie, esercizi specializzati in determinate merceologie e sale cinematografiche.

Vendite straordinarie e pubblicità dei prezzi

Le vendite straordinarie comprendono liquidazioni, fine stagione, rinnovo locali e promozioni. Nei cartelli e nelle informazioni al pubblico devono essere indicati il prezzo originario, il prezzo scontato e il ribasso.

Per le vendite di liquidazione per cessazione o cessione, il cedente non può riaprire nello stesso locale un esercizio dello stesso settore per 12 mesi.

Le vendite promozionali del settore non alimentare, così come alcune vendite di liquidazione e rinnovo locali, sono disciplinate da termini e limitazioni specifiche, ma molte di queste regole risultano oggi abrogate o sostituite. I termini delle vendite di fine stagione sono stabiliti con decreto dell’Assessore regionale competente.

I prodotti esposti in vendita devono indicare in modo chiaro e leggibile il prezzo al pubblico, per pezzo e per unità di misura.

Aree pubbliche: ambito, autorizzazioni e gestione dei posteggi

Il commercio su aree pubbliche comprende vendita al dettaglio e somministrazione di alimenti e bevande svolte su aree pubbliche o private nella disponibilità del comune, con esclusione del demanio marittimo.

Sono definiti i concetti di area pubblica, posteggio, mercato, fiera, presenze e posteggio libero. Il commercio può essere esercitato:

• su posteggi in concessione per dieci anni;
• in forma itinerante;
• sui posteggi liberi.

L’autorizzazione è rilasciata al soggetto legittimato secondo il tipo di attività. Quella per posteggio abilita anche all’itinerante in tutto il territorio regionale; quella per itinerante abilita anche alla vendita sui posteggi liberi, al domicilio del consumatore e in altri luoghi in cui esso si trovi per ragioni di lavoro, studio, cura o svago.

L’autorizzazione consente la partecipazione alle fiere in Sardegna e nel resto d’Italia. Per la vendita di alimenti è consentita anche la somministrazione, se il titolare possiede i requisiti richiesti.

Per le aree demaniali marittime occorre il nulla osta delle autorità marittime e la durata dell’autorizzazione non può eccedere quella della concessione demaniale. È vietato il commercio su aree pubbliche negli aeroporti, nelle stazioni e nelle autostrade senza permesso del proprietario o gestore.

Regole regionali e comunali per mercati, fiere e posteggi

La Giunta regionale disciplina modalità di esercizio, criteri di rilascio, revoca e sospensione delle autorizzazioni, reintestazione in caso di trasferimento o successione e criteri di assegnazione dei posteggi. Fissa inoltre gli indirizzi sugli orari, ferma la competenza del sindaco.

I comuni determinano:

• ampiezza delle aree destinate all’attività;
• modalità di assegnazione dei posteggi;
• superficie dei posteggi;
• criteri per le aree riservate agli agricoltori;
• eventuale tipologia merceologica dei posteggi.

I comuni possono anche vietare o limitare l’attività in aree di interesse storico, artistico, archeologico o ambientale, per motivi di viabilità, igiene o pubblico interesse. Le domande devono essere istruite con procedure trasparenti e snelle; se il comune non provvede entro il termine massimo di 90 giorni, la domanda si intende accolta salvo diniego comunicato.

In caso di inerzia comunale, la Regione può attivare la procedura sostitutiva prevista dalla normativa sugli enti locali.

Trasferimento dell’attività e subingresso

Il trasferimento dell’attività comporta il trasferimento del titolo abilitativo fino alla sua scadenza originaria. L’avente causa deve possedere i requisiti richiesti, salvo la deroga prevista per la successione mortis causa.

Se il titolo è stato assegnato in base a una riserva di categoria, il trasferimento è possibile solo a favore di un soggetto appartenente alla medesima categoria.

Per la cessione per atto tra vivi è prevista una comunicazione al comune entro 60 giorni; la norma che aveva introdotto il divieto di cessione prima di tre anni dal rilascio è stata dichiarata incostituzionale. In caso di successione per causa di morte, il subentrante comunica entro tre mesi e può proseguire provvisoriamente per non più di un anno, anche senza i requisiti inizialmente richiesti; decorso il termine, la mancanza dei requisiti determina la decadenza.

Tutela delle zone rurali e centri polifunzionali

I comuni con meno di 3.000 abitanti possono prevedere agevolazioni, anche fino all’esenzione, per i tributi e le entrate di propria competenza a favore delle attività svolte sui posteggi. La finalità è valorizzare il servizio commerciale nelle aree urbane, rurali e montane.

Nei comuni fino a 3.000 abitanti gli esercizi di vicinato e le medie strutture possono svolgere, in un unico esercizio, anche altri servizi di interesse collettivo, eventualmente in convenzione con soggetti pubblici o privati.

Somministrazione di alimenti e bevande: nozione e tipologie

La somministrazione è la vendita per il consumo sul posto, nei locali dell’esercizio o in aree aperte al pubblico attrezzate. La legge si applica alla somministrazione al pubblico e negli spacci interni, restando fermi i compiti di pubblica sicurezza.

La tipologia degli esercizi aperti al pubblico è unificata e comprende anche bevande alcoliche di qualsiasi gradazione. Gli esercizi già esistenti alla data di entrata in vigore della legge possono adeguarsi alla nuova tipologia unica e possono vendere per asporto i prodotti oggetto dell’attività.

Programmazione e autorizzazioni per la somministrazione al pubblico

La Regione promuove la programmazione comunale delle attività di somministrazione. La Giunta regionale, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, fissa i criteri generali per il rilascio delle autorizzazioni; entro i sei mesi successivi i comuni adottano i propri atti di programmazione.

Fino all’adozione degli atti comunali valgono direttamente i criteri regionali.

La programmazione comunale può individuare aree di interesse storico, artistico, architettonico, archeologico e ambientale nelle quali l’attività è vietata o limitata. È inoltre possibile disciplinare la somministrazione stagionale, intesa come attività svolta per periodi complessivamente non superiori a 180 giorni per anno solare.

L’attività nei circoli privati è oggi disciplinata da direttiva regionale specifica.

Somministrazione aperta al pubblico: procedura, requisiti e locali

L’apertura, il trasferimento e l’ampliamento degli esercizi di somministrazione aperti al pubblico sono soggetti ad autorizzazione comunale. Il rilascio richiede:

• requisiti morali e professionali;
• rispetto delle condizioni stabilite dal comune;
• sorvegliabilità dei locali secondo la normativa del Ministero dell’interno.

Il comune disciplina il procedimento e stabilisce un termine massimo di 60 giorni per il silenzio-assenso, salvo diniego comunicato.

L’attività deve comunque essere esercitata nel rispetto delle regole edilizie, urbanistiche, igienico-sanitarie, di destinazione d’uso e di sicurezza antincendio, ma il loro rispetto non condiziona il rilascio dell’autorizzazione.

Somministrazione non aperta al pubblico, temporanea e con distributori automatici

Le attività non aperte al pubblico sono quelle rivolte a una cerchia delimitata e individuabile di persone. L’apertura e il trasferimento sono soggetti a comunicazione al comune, con dichiarazione dei requisiti, dell’ubicazione, della superficie e del rispetto delle norme locali.

Nei circoli privati la somministrazione è ammessa solo in locali privi di accesso diretto dalla pubblica via e senza pubblicità esterna, a favore degli iscritti; la comunicazione deve contenere anche atto costitutivo, statuto ed elenco di cariche e soci.

L’attività temporanea in occasione di fiere, mercati o altre riunioni straordinarie è soggetta ad autorizzazione comunale, dura solo per la manifestazione e non può superare 15 giorni. I distributori automatici sono soggetti, in linea generale, alle stesse regole autorizzatorie degli esercizi di somministrazione; è vietata la somministrazione di bevande alcoliche oltre i 21 gradi tramite distributori automatici.

Attività accessorie nei pubblici esercizi

Le autorizzazioni per la somministrazione abilitano anche all’installazione e all’uso di apparecchi radiotelevisivi, impianti di diffusione sonora e visiva, giochi meccanici, biliardi, carte e giochi di società.

Possono inoltre consentire piccoli trattenimenti musicali senza ballo, purché in sale con capienza e afflusso non superiori a 100 persone e senza trasformare l’esercizio in locale di pubblico spettacolo.

Restano ferme le norme statali sugli apparecchi automatici, semiautomatici ed elettronici e sul gioco d’azzardo; nei pubblici esercizi i giochi sono subordinati all’esposizione di apposita tabella vidimata dal comune.

Subingresso, durata e revoca delle autorizzazioni alla somministrazione

Il trasferimento per atto tra vivi è consentito se è provato l’effettivo trasferimento dell’azienda. Nel subingresso mortis causa i requisiti devono essere dimostrati entro 12 mesi dalla morte del titolare. Il subingresso va comunicato al comune e non comporta una nuova autorizzazione.

Le autorizzazioni annuali o stagionali sono a tempo indeterminato, ma riferite ai locali indicati nel titolo. Quelle stagionali riportano i periodi di esercizio; le temporanee sono limitate alla durata della manifestazione.

Le autorizzazioni sono revocate, tra l’altro, se:

• l’esercizio non viene attivato entro 180 giorni dal rilascio;
• l’attività è sospesa oltre 12 mesi;
• vengono meno i requisiti soggettivi;
• viene meno la sorvegliabilità dei locali;
• viene meno la disponibilità dei locali e non si chiede il trasferimento entro 6 mesi;
• non si rispettano i provvedimenti di sospensione;
• il subingresso non è avviato nei termini.

Orari, chiusura temporanea e prezzi nella somministrazione

Gli orari di apertura e chiusura sono liberamente determinati dall’esercente entro i limiti fissati dal comune. Gli orari devono essere esposti al pubblico.

La chiusura temporanea superiore a 30 giorni consecutivi va comunicata al comune. Il sindaco può predisporre turni di apertura, sentite le organizzazioni locali di esercenti, lavoratori e consumatori.

I prodotti destinati all’asporto e quelli somministrati devono riportare i prezzi in modo chiaro e leggibile. Per le bevande è sufficiente una tabella interna; per gli alimenti la tabella va esposta anche all’esterno. Se vi è servizio al tavolo, il listino va reso disponibile prima dell’ordinazione e deve indicare l’eventuale costo del servizio.

Sanzioni e controlli

La competenza a irrogare le sanzioni amministrative in materia commerciale appartiene ai comuni del territorio in cui è avvenuta la violazione. I comuni incassano anche i proventi dei pagamenti in misura ridotta e delle ingiunzioni.

La legge prevede sospensioni, revoche e chiusure immediate per varie violazioni, tra cui:

• violazioni igienico-sanitarie;
• mancato avvio dell’attività entro i termini;
• perdita dei requisiti;
• abuso o esercizio senza autorizzazione;
• mancato utilizzo del posteggio per le attività su aree pubbliche.

Per il commercio abusivo su aree pubbliche è prevista la sospensione immediata e la confisca di attrezzature e merci. In caso di esercizio privo di titolo abilitativo è ordinata la chiusura immediata.

Le sanzioni pecuniarie variano a seconda della violazione; la recidiva comporta il raddoppio degli importi per le fattispecie ancora sanzionate. Alcune previsioni sanzionatorie originarie sono state abrogate o sostituite nel tempo.

Incentivi ai centri commerciali naturali e interventi sui centri urbani

La legge introduce un sistema di incentivi per i centri commerciali naturali, finalizzato a rivitalizzare i centri urbani e migliorare l’attrattività dell’offerta. Sono previsti contributi fino al 90 per cento delle spese ammissibili per programmi annuali di promozione, nei limiti delle disponibilità di bilancio e delle regole UE sugli aiuti de minimis.

La Giunta regionale adotta direttive sulle spese ammissibili. Il programma annuale è approvato dalla Giunta su proposta dell’Assessore competente.

Le piccole e medie imprese inserite nei centri commerciali naturali hanno priorità nelle agevolazioni regionali. Analoga priorità è riconosciuta alle imprese artigiane che ne fanno parte, se compatibili con l’insediamento urbano.

Per l’anno 2006 una quota non inferiore al 20 per cento delle risorse della misura 5.1 del Complemento di programmazione 2000/2006 era riservata ai comuni per progetti di riqualificazione urbana connessi ai centri commerciali naturali; l’attuazione era subordinata alla modifica del Complemento di programmazione.

Rapporti annuali, disposizioni finanziarie e attuazione

L’Assessorato regionale competente predispone annualmente un rapporto sull’andamento dei prezzi, dei consumi e dell’efficacia delle reti distributive, da trasmettere al Consiglio regionale e alle associazioni di categoria.

Le spese iniziali della legge erano quantificate per il 2006 e per gli anni successivi, con coperture specifiche a carico di stanziamenti regionali e risorse del Complemento di programmazione 2000/2006.

La Giunta regionale, previa consultazione delle parti sociali, emana le norme attuative; le relative deliberazioni entrano in vigore 30 giorni dopo la pubblicazione sul BURAS.

Disciplina transitoria e abrogazioni

Fino ai provvedimenti attuativi, si applicano per quanto compatibili il decreto legislativo n. 114 del 1998, le deliberazioni regionali preesistenti e, per il commercio su aree pubbliche, il decreto del Presidente della Giunta regionale n. 60 del 1995.

Le autorizzazioni provinciali già rilasciate restano valide, con successive modifiche gestite dai comuni competenti.

La legge abroga la legge regionale 31 ottobre 1991, n. 35, salvo alcuni articoli espressamente mantenuti, oltre ad altre norme incompatibili e al comma 26 dell’articolo 6 della legge regionale n. 6 del 2001.

Valutazione di obsolescenza

La disciplina conserva valore ricostruttivo, ma diverse disposizioni sono state profondamente modificate, sostituite o abrogate; alcune previsioni sono riferite a termini, programmi o esercizi finanziari ormai conclusi. Per il profilo applicativo attuale, la legge è solo parzialmente utile e in molte parti superata da interventi successivi.