Ordinanza del 24/11/2017 n. 244 - Corte Costituzionale

Detraibilità IRPEF delle erogazioni ai partiti politici

La pronuncia riguarda la disciplina fiscale delle erogazioni in denaro effettuate a favore dei partiti politici e, in particolare, l’effetto retroattivo attribuito dall’art. 11, comma 4-bis, del D.L. 28 dicembre 2013, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla L. 21 febbraio 2014, n. 13. La disposizione stabiliva che, a partire dall’anno d’imposta 2007, le erogazioni effettuate esclusivamente tramite bonifico bancario o postale e tracciabili secondo la normativa antiriciclaggio dovessero comunque considerarsi detraibili ai sensi dell’art. 15, comma 1-bis, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (TUIR).

La Corte costituzionale non ha esaminato nel merito la compatibilità della disposizione con la Costituzione, dichiarando manifestamente inammissibili le questioni per una ricostruzione incompleta del quadro normativo applicabile.

Origine del giudizio tributario

Il giudizio costituzionale è sorto nell’ambito di una controversia promossa da R. S. contro quattro avvisi di accertamento emessi dall’Agenzia delle entrate – Direzione provinciale di Biella, relativi agli anni d’imposta dal 2008 al 2011.

Gli avvisi negavano la detraibilità, ai fini dell’IRPEF, di somme versate dal contribuente a favore della Lega Nord. Secondo l’amministrazione finanziaria, le erogazioni non avevano carattere “liberale”, requisito previsto dall’art. 15, comma 1-bis, del TUIR, poiché costituivano il corrispettivo di un presunto “patto” di candidatura volto all’inserimento del contribuente nelle liste elettorali del partito.

L’Agenzia delle entrate riteneva che la detrazione spettasse soltanto per erogazioni effettuate senza controprestazione e non in adempimento di un obbligo morale o sociale. Il contribuente aveva invece invocato il comma 4-bis dell’art. 11 del D.L. n. 149/2013, sostenendo che l’espressione “devono comunque considerarsi detraibili” imponesse di riconoscere la detrazione per le erogazioni tracciabili, anche in assenza del requisito della liberalità.

Questione sollevata dalla Commissione tributaria

La Commissione tributaria provinciale di Biella aveva ritenuto rilevante la questione perché, qualora la norma non fosse stata dichiarata incostituzionale, il ricorso del contribuente avrebbe dovuto essere accolto e gli avvisi di accertamento annullati.

Il giudice rimettente aveva censurato l’art. 11, comma 4-bis, del D.L. n. 149/2013 in riferimento ai seguenti parametri costituzionali:

• art. 3 Cost., per violazione dei principi di ragionevolezza ed eguaglianza;
• art. 24 Cost., per lesione del diritto di difesa dell’amministrazione finanziaria;
• art. 53 Cost., per contrasto con il principio di capacità contributiva;
• art. 79 Cost., poiché la disposizione avrebbe avuto natura sostanzialmente amnistiale senza il rispetto delle maggioranze previste per amnistia e indulto.

Censure riferite all’art. 3 della Costituzione

Secondo il giudice a quo, la norma sarebbe stata irragionevole perché si sarebbe discostata dal precedente assetto normativo senza una giustificazione adeguata. In particolare, avrebbe collocato la disciplina della detraibilità al di fuori della sede ordinaria rappresentata dall’art. 15 del TUIR e avrebbe consentito la detrazione di erogazioni prive del carattere liberale.

Il rimettente aveva evidenziato che altre ipotesi di detrazione previste dall’art. 15 del TUIR, tra cui quelle indicate alle lettere i), i-ter), i-quater), i-octies) e i-novies), richiedono il carattere liberale delle somme erogate. La deroga prevista per i partiti politici sarebbe pertanto risultata incoerente rispetto al sistema generale.

Era stata inoltre prospettata una finalità distorsiva della norma, ritenuta diretta a sanare retroattivamente detrazioni asseritamente illegittime ottenute da una ristretta cerchia di esponenti della Lega Nord. Il giudice rimettente aveva denunciato, sotto questo profilo, un possibile abuso del diritto e uno sviamento del potere legislativo.

La violazione del principio di eguaglianza sarebbe derivata dall’introduzione di un trattamento fiscale favorevole per una specifica categoria di cittadini, senza la presenza di un interesse costituzionalmente protetto che giustificasse la deroga alla disciplina generale sulle erogazioni liberali.

Censure riferite agli artt. 24, 53 e 79 della Costituzione

Con riferimento all’art. 24 Cost., il giudice rimettente aveva sostenuto che la norma introducesse una presunzione assoluta di detraibilità per le erogazioni tracciabili. L’Agenzia delle entrate sarebbe stata così privata della possibilità di dimostrare che il versamento costituiva, in concreto, il corrispettivo di un patto di candidatura.

Quanto all’art. 53 Cost., la norma avrebbe impedito all’amministrazione di esercitare la potestà impositiva su redditi beneficiari di detrazioni fondate su liberalità inesistenti, con conseguente lesione del principio di capacità contributiva.

Infine, il rimettente aveva ritenuto che la disposizione avesse natura sostanzialmente amnistiale, in quanto avrebbe sanato retroattivamente condotte fiscali contestate, senza essere stata approvata con le maggioranze parlamentari richieste dall’art. 79 Cost.

Evoluzione normativa del comma 4-bis

Nel corso del giudizio era emerso che il comma 4-bis dell’art. 11 aveva acquisito una formulazione composta da due periodi.

Il primo periodo, introdotto dalla legge di conversione del D.L. n. 149/2013, disponeva che, a partire dall’anno d’imposta 2007, le erogazioni tracciabili a favore dei partiti politici dovessero comunque considerarsi detraibili ai sensi dell’art. 15, comma 1-bis, del TUIR.

Il secondo periodo era stato introdotto dall’art. 1, comma 141, della L. 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015), e prevedeva che le medesime erogazioni continuassero a considerarsi detraibili anche quando i versamenti fossero effettuati, anche sotto forma di donazione, da candidati ed eletti alle cariche pubbliche, purché in conformità a previsioni regolamentari o statutarie deliberate dai partiti o movimenti politici beneficiari.

Tale secondo periodo era entrato in vigore prima dell’ordinanza di rimessione del 24 settembre 2015, ma non era stato preso in considerazione dal giudice tributario.

Eccezioni di inammissibilità

La parte privata e il Presidente del Consiglio dei ministri avevano eccepito l’inammissibilità delle questioni sotto diversi profili. Tra questi assumeva rilievo la mancata considerazione del secondo periodo del comma 4-bis.

In particolare, era stato osservato che:

• il giudice rimettente aveva esaminato esclusivamente il primo periodo della disposizione;
• l’ordinanza non aveva indicato se la richiesta di ablazione riguardasse il solo primo periodo o l’intero comma 4-bis;
• se il petitum fosse stato riferito soltanto al primo periodo, la controversia avrebbe potuto continuare a essere regolata dal secondo periodo;
• se, invece, il petitum fosse stato riferito all’intero comma, sarebbe emersa una contraddizione tra le censure, indirizzate al primo periodo, e la richiesta di eliminazione integrale della disposizione;
• il giudice a quo non aveva spiegato perché il secondo periodo non fosse applicabile alla fattispecie concreta.

L’Avvocatura dello Stato aveva inoltre sostenuto che, qualora le erogazioni fossero state conformi allo statuto o ai regolamenti del partito, la loro detraibilità sarebbe potuta derivare direttamente dal secondo periodo introdotto dalla L. n. 190/2014, e non dalla disposizione retroattiva censurata.

Valutazione della Corte costituzionale

La Corte ha ritenuto che il petitum, pur formulato in modo non del tutto preciso, non fosse necessariamente indeterminato o ambiguo. Dalla lettura congiunta del dispositivo e della motivazione dell’ordinanza si poteva infatti comprendere che le censure erano rivolte al primo periodo del comma 4-bis, cioè alla previsione retroattiva introdotta in sede di conversione del D.L. n. 149/2013.

Tuttavia, la Corte ha sottolineato che, per rendere rilevante la questione di legittimità costituzionale, il giudice rimettente avrebbe dovuto almeno:

• considerare l’intero testo vigente del comma 4-bis;
• dare conto dell’esistenza del secondo periodo introdotto dalla L. n. 190/2014;
• spiegare per quali ragioni tale disposizione non fosse applicabile al caso concreto;
• chiarire se e in che modo l’eventuale eliminazione del primo periodo avrebbe inciso effettivamente sulla decisione del giudizio principale.

La lacuna era particolarmente significativa perché il processo tributario riguardava erogazioni effettuate da un soggetto eletto nelle fila del partito beneficiario. Proprio questa circostanza rendeva astrattamente pertinente la disciplina del secondo periodo, che contempla i versamenti effettuati da candidati ed eletti conformemente alle previsioni statutarie o regolamentari del partito.

Decisione e principio applicato

La Corte ha richiamato il principio secondo cui l’omessa o incompleta ricostruzione del quadro normativo di riferimento impedisce di verificare la rilevanza della questione e preclude l’esame nel merito. Tale principio era stato già affermato, tra le altre, nelle sentenze n. 27 del 2015, n. 251, n. 165 del 2014, n. 114 del 2013 e n. 356 del 2010, nonché nelle ordinanze n. 194 del 2014 e n. 276 del 2013.

Con ordinanza pronunciata il 24 ottobre 2017 e depositata il 24 novembre 2017, la Corte costituzionale ha quindi dichiarato manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 4-bis, del D.L. n. 149/2013, convertito dalla L. n. 13/2014, sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Biella in riferimento agli artt. 3, 24, 53 e 79 Cost.

La pronuncia non stabilisce dunque se la detrazione spettasse, in concreto, per erogazioni prive di carattere liberale, né se la disciplina retroattiva fosse costituzionalmente legittima. La decisione si limita a rilevare che la questione non era stata adeguatamente prospettata, poiché l’ordinanza di rimessione non aveva esaminato una disposizione successiva potenzialmente decisiva per la soluzione della controversia.